食品安全的风险监测机制问题分析

有学者认为,“三鹿奶粉”事件造成的社会性损害宣告了“既有的建立在个体主义观念之上的,以权利为中心、自己责任、国家在维护社会利益中主要负消极责任的主流法律制度”的“失灵”。“明确现代社会中生产经营者及相关的公共组织在社会经济生活中的角色,申明其行为的社会性,让其承担含有积极的、向前看的‘预设的社会责任’,是现代社会经济法的必然要求。”^[28]对于政府部门而言,食品安全风险监测就是这种“预设的社会责任”的最基础性环节。

所谓食品安全风险监测,是指由特定技术机构通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息,并进行综合分析和及时通报的活动。^[29]我国食品安全风险监测起步晚,在风险监测理念和功能的认识上存在不足,技术监测机构的法律地位及相互关系亟待进一步明确。

1.风险监测功能单一

从《食品安全法》的立法规定来看,食品安全风险监测目的主要有二:(1)保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全;(2)为食品安全风险评估提供根据。^[30]“保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全”是《食品安全法》的立法目的,自然也适用于食品安全风险监测制度,但不具有与其他食品安全监管制度作区分的独立价值。因此,从实际效用来看,风险监测的直接目的即在于“为食品安全风险评估提供根据”。

这里需要申明的是,为食品安全风险评估提供根据的风险监测(狭义)与通常所说的食品检验是有区别的。首先,风险监测侧重于从宏观上把握食品安全的总体动态及情况,为风险评估和食品标准、政策制定提供根据和技术支持;食品监督抽检则侧重于对具体食品的安全信息进行检验,作为对问题食品进行执法处罚的依据。其次,风险监测由检验机构人员按照监测计划规定的任务量采集样品、进行检验,通常环节多、数量大、范围广;而食品监督抽检则由执法人员采集样品送检验机构进行检验,针对性较强,规模、数量远不及风险监测。^[31]一言以蔽之,狭义的风险监测侧重于一般的数据采集活动,不提供专门的食品检验活动,而这可能会使消费者对风险监测的预期以及监测的实际效果大打折扣。

在笔者看来,完整意义上的风险监测(广义)至少应该包括两方面的内容:(1)监测机构按照监测计划主动采集样品进行数据收集、分析及通报的活动;(2)监测机构依据消费者的请求对可能存在风险的特定食品进行的检验并将结果作为执法依据的活动。监测机构可就检验出来的问题食品展开大规模的专项监测,从而为食品安全风险评估、标准制定(修订)提供根据。拓展风险监测内容主要基于以下三点考虑:

首先,解决消费者“检测难”问题。“检测难”是消费者在维权过程中遇到的“老大难”问题。一些食品检验机构基于直接或间接的利益关系,不愿意接受消费者提出的检验请求。尽管有学者建议“确立举证责任倒置制度”^[32],但食品生产具有数量多、流通范围广、质量安全不确定的特点,同一批次的产品也有可能因为运输或存储不当而产生参差不齐的质量问题,食品生产经营者无法自证有责或无责。在举证责任倒置的情况下,为提高胜诉几率,消费者可能会出现合理的销毁证据的情形。因此,解决消费者“检测难”问题,还是应该从食品检验体制本身入手,而监测机构也应当承担应有的职责。(www.xing528.com)

其次,避免技术资源浪费。从《食品安全法》及其实施条例的规定来看,食品安全风险监测机构是国家在既有的食品检验机构之外建立的技术机构体系。^[33]根据《食品安全风险监测管理规定(试行)》第4条规定,国家将建立覆盖各市(地)、县(区),并逐步延伸到农村的食品安全风险监测网络体系。建立如此规模庞大的风险监测网络,如果仅限于既定规程的样品采集、数据分析未免失之过窄,难脱资源浪费之嫌。

再次,提升风险监测实际效果。风险监测除了要对食品安全状况进行一个总体的把握之外,还应对问题食品进行积极发现,缺乏问题食品发现意识的风险监测是不完整的。监测机构流水化的检测作业对于发现问题食品具有一定的积极作用,但再严密的监测网络总有疏漏,而经过监测的食品占市场总量的比例总是微乎其微。食品安全关乎消费者身体健康和生命安全,最关心食品安全的是消费者,风险监测如果能够有消费者的积极有效参与,食品安全风险监测的实际效果将会显著增强。

2.监测机构不确定

《食品安全法》规定国家建立食品安全风险监测制度,并将风险监测计划、方案交由国务院、省级卫生等相关部门制定、实施,^[34]并没有提及监测机构。对监测机构作出规定的是国务院通过的《食品安全法实施条例》,该《条例》第9条第1款对食品安全风险监测工作的技术机构作了相应规定。国务院卫生等5部门据此制定的《食品安全风险监测管理规定(试行)》第12条第1款对承担国家食品安全风险监测工作的技术机构的确定流程与主体作了相应规定。由此可以确定,食品安全风险监测机构分为国家和地方两级,国家食品安全风险监测技术机构由国务院卫生等相关行政部门确定,地方食品安全风险监测技术机构由省级卫生等相关行政部门确定。但是,省级以上卫生等行政部门会同确定的技术监测机构,本身就是一个很不“确定”的概念,存在指向不明、法律关系不清的问题。

首先,省级以上卫生等行政部门会同确定的技术监测机构指向不明的问题。各部门“会同确定”的风险监测技术机构是一个机构还是多机构并存,相关法律法规并没有予以明确规定。事实上,我们的风险监测本身就是多部门并存,涉及卫生、食品安全监管、商务、农业等部门。^[35]在国家风险监测计划和地方实施方案中,除卫生行政部门所属的地方各级疾病预防控制中心以及定点监测的医疗机构外,其他部门所属技术机构指向不明,监测任务由各部门直接领受。各部门是直接参与风险监测工作,还是由其所属技术机构具体承担监测任务?如果由其所属技术机构承担监测任务,那么各部门所属的技术机构是否经过各部门“会同确定”?是否属于《食品安全法实施条例》确定的风险监测技术机构?

其次,省级以上卫生等行政部门“会同确定”的技术监测机构法律关系不清的问题。我国食品安全风险监测实行部门负责制,风险监测技术机构由多部门会同确定,相关行政部门对风险监测负总责。但风险监测又是一项具有相对独立性的技术工作,行政部门与监测技术机构在何种范围内承担各自的责任,相关法律法规并没有予以明确。并且各风险监测的技术机构隶属不同部门,各部门有相对独立的监测系统、监测实施方案,各监测机构之间的关系如何协调并不十分明朗。另外,国家层面负责食品安全风险监测的技术机构是国家食品安全风险评估中心,而在各省、自治区、直辖市一般由省级疾病预防控制中心牵头开展相关工作。在一些地方,即使成立了专门的“食品安全风险评估中心”,也只是挂靠在省级疾控中心的非法人机构。^[36]国家与地方风险监测技术机构之间关系如何理顺还有待观察。