健全自我规制规范体系的重要性

1.健全食品安全风险警示自我规制的外部规范

行政权具有自我扩张的天性,亦有自我规制的特性。行政权的这种“背反”现象既让人惊奇,又让人迷惑。麦吉尔曾指出:“学者们仍无法解释如下现象,即行政机关通常会进行‘自我规制’,行政机关会限缩自己的选择和裁量权,主动采取限制自由裁量权的措施,而这种规制并非权威机构的特定要求。”^[18]当然,这种自我规制的存在并非意味着我们对行政权扩张性可以视而不见。由于自我规制具有主动性、自愿性的特点,规制的边界、时机、强度、范围等往往让人琢磨不透。因此,完善食品安全风险警示行政自制不仅要完善内部规制,亦要健全外部指引。当前,我国关于食品安全风险警示行政自制的外部规范相对不足,对于哪些事项属于食品安全监督管理部门的自我规制范畴,哪些事项应由外部规制方式解决并没有明显的区分,食品安全风险警示规制存在“内”“外”混杂的情况。并且食品安全风险警示行政自制的外部指引规范无论在量上还是在质上都难以支撑行政自制实践。检视《食品安全法》,对食品安全风险警示的行政自我规制的外部指引主要是通过“责任约谈”等方式实现,责任约谈主要是基于“未及时发现食品安全系统性风险,未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患”这一事由,而对于食品安全风险警示的行政自制内容却语焉不详。

除了健全食品安全风险警示行政自制的外部规范,还应对不科学的食品安全法律规则进行必要修正。立法通过设定权利和义务的方式实现法律正义的分配,但这种分配并非是一种“一次性”的行为,而是一种持续调整与修正的过程。而其调整与修正的效能也直接决定分配正义的效果。作为调整、修正之重要手段的法律清理工作就显得异常重要。“法律能否发挥其作用,取决于国家法律体系是否科学合理、是否统一和谐。而法律体系的完善必然需要通过法律清理来实现。只有及时发现法律体系中与社会实际不一致、不适应的情况,并通过合法程序进行清理,才能促进法律体系的完整和完善,从而更好地发挥法律的作用。”^[19]法律清理是加强和改革立法工作,完善社会主义法治体系,推进国家治理能力现代化的重要手段。为了配合食品安全风险警示制度的推行,立法机关应对现行法律中已经明显不适应全面深化改革要求和经济社会发展需要的、法律规定之间相互矛盾的或可操作性不强的法律条文予以修改、补充或废止。各级食品安全监管部门如果发现不适应社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的客观需要的法律规定,应当通过法定程序向立法机关提出可行的处理建议。合理的制度安排才可以使得规制的有效性得以实现。目前,我国食品安全法律制度中还存在一些问题,例如“中国驰名商标”会对食品质监部门形成隐性影响,即基于“驰名商标”信任而弱化监管或惧于“驰名商标”而产生监管负担并疏于或惧于监管,这些问题也需要立法修正的方式予以解决。

2.内部行政规则的制定(www.xing528.com)

行政自制是以内部行政法为规范依据的,因而内部行政规则同样受到行政自制的亲睐。“内部规则包括纲领性质的行政文献、行政机关的办事规则、行政机关公文规则、行政自我约束的规则。”^[20]在美国,行政机关亦享有较大的自由裁量权,尤其是在事实认定方面。但是,行政机关大多都比较自愿性、非强制性地对自身的行为规则通过行为指南、内部规范等措施加以限定。“当立法机关赋予不具备标准的裁量权时,行政官员应当尽量制定标准,然后通过原则和规则进一步限定自身的裁量。”^[21]可见,内部行政规则对于限定行政机关自由裁量权来说具有其他外部控制模式所不可比拟的优势,即基于自控意识以及合理行政的价值诉求自愿地接受限制。

行政机关应当对食品安全风险风险警示信息的制作、发布过程制定一个内部行政规范^[22],针对食品安全风险评估的流程、食品安全风险警示信息形成的步骤、食品安全风险警示信息公布的条件(食品安全风险的危害程度、紧迫程度、证据的证明力度、辐射消费者的范围宽广)、行政相对人的权利、公布后的处理工作制定详细的、可操作性的规范性文件。行政机关自身制定的行政规则屡遭诟病的关键原因在于:规范性文件存在违背上位法的情况以及不受司法审查。然而,我国新修订的《行政诉讼法》已经将规范性文件纳入司法审查的范围。这弥补了过去违背上位法、侵害公民人身、财产权利的内部行政规则逃脱司法审查控制的缺憾。学者对其的疑虑可能会随着《行政诉讼法》的不断完善而逐渐消失。通过对食品安全风险警示行为形成一个详细的规范限制,确保行政机关对食品安全风险警示信息的制定、公布的非任意性,力促其在审慎权衡公共利益以及企业私人利益的价值取舍上选择食品安全风险警示的方式。内部行政规范以及食品安全风险警示信息的公布应当遵循一个基本的价值追求,即以最小私人利益的损失为代价来满足公共利益维护的需要,并且对合法权益的损失给予适当补偿。