行政自制：食品安全风险警示的理论证成

在诸多的控制模式中,行政自制亦是一种有效的控制方式。食品安全风险警示行政自制是指行政主体自发的对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施,以防止警示行为给行政相对人的利益造成不可挽回的损失。食品安全风险警示行政自制主要是基于食品安全风险治理过程中存在较大自由裁量权这一事实,而合理行政则是食品安全风险警示行政自制的理论基点,它确立了食品安全风险警示行政自制的价值目标。

1.食品安全风险警示行政自制的概念分析

行政自制理论是一种内部行政法理论,是对内部行政法功能的再认识和强化。目前学界有不少公法学者对“行政自制”理论进行过研究。较具代表性的学者主要有于立深、周佑勇、崔卓兰等。于立深教授认为:“行政自制理论有其独特的涵义和内容,主张行政主体通过行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理,进行自我约束、自我克制、积极行政,并成为一种独特的控权模式。”^[4]周佑勇教授认为:“有必要倡导一种功能主义的行政自制观,以此推进中国行政法治的新发展。”^[5]在众多学者中崔卓兰教授对行政自制理论的研究较为深入,它系统地论证了作为一种新的行政权控制理论的行政自制理论。崔卓兰教授认为:“行政自制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为,使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为,也即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。”^[6]行政自制理论是基于行政权的扩张以及行政的专业化、技术化导致了外部控制模式显得“捉襟见肘”这一客观情况而提出的,其目的在于从行政系统内部探索出一种控制行政裁量权恣意性行使,确保其合法、合理运行的规范以及制度体系。行政自制强调的是行政主体进行自我规制的自愿性、自觉性以及非强制性。行政自制依据内部规范性文件,实现行政权运行的自我规范和完善。“没有权威性政府机构、强制性法律要求行政机关这么做,但基于自愿性选择,其还会自发的约束自身的裁量权。”^[7]对此,我们应当注意以下几个问题:第一,这里所谓的“非强制性”是指相对于行政系统之外的强制性权力而言的,即立法机关、法院等机构没有对行政机关施加强制力,但是政府机关内部可以相互设定强制性义务。第二,自愿性也并非完全意义上的毫无约束性。因为行政机关的自我规制行为从某种程度上来说总是符合法律的要求,契合法律的框架性规定,是在法律的限定范围之内进行自我约束。如《行政处罚法》第4条规定:“实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度相当。”因此,各省市的裁量基准的划定应当以此原则性规定为限。可见,此处的自觉性意指非有权威性的、明确的、具体的、直接的强制性法律规定的压力。“行政自制的主体是政府自身,客体是行政权以及行政行为,载体是内部行政法,目标是实现善治。”^[8]

食品安全风险警示的行政自制是指行政主体自发的对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施,以防失真的食品安全信息发布后给相对人的利益造成不可挽回的损失。根据新修订的《食品安全法》的规定:“食品安全风险警示行政自制主体主要是食品安全监督管理部门、卫生行政部门和农业行政部门;行政自制的客体是食品安全风险警示行为;行政自制的目标是规范信息公布者的自由裁量权,避免给相对人的利益带来不可挽救的损失。”(www.xing528.com)

2.食品安全风险警示行政自制的理论基础

行政自制的形成前提是行政自由裁量权的存在。“行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为的领域……裁量行为的要件及内容并不受法律规范的严格拘束。”^[9]为了全面规范食品安全风险警示行为,必须对法院无法干预的但又有悖常理的合法行政行为进行必要地规制。食品安全风险警示自由裁量权既源自不确定法律概念的语义裁量也源自于预测性决策的盖然性特征。^[10]行政自制意味着行政主体自发地通过行政系统自身的多样性(裁量基准、行政惯例、内部行政法等)和约束性策略来规制行政权以促使其合理运行。行政机关在发布食品安全风险警示时应当在“行政惯例”的基础上,根据食品安全风险的危害程度、紧迫程度、行政机关支配证据的证明力大小、涵摄一般公众的范围等因素,将此次的事态性质与先前本机构发布的警示信息的情形作比较,再来决定是否采取以及如何合理采取食品安全风险警示措施。行政机关基于谨慎性原则和法律责任机制的约束,时常根据先例来判断是否应当发布警示信息以及如何发布。这为其他行政自制手段的选择提供了实践上与理论上的支撑以及价值规范意义上的指导。换言之,“行政自制”应成为食品安全风险警示自由裁量权的一个重要边界。

合理行政原则确立了食品安全风险警示行为行政自制的价值追求。谁享有权力,谁就应当对权力负责,保证权力在良好的行为范式与环境下运行。合理行政原则强调行政机关以一种合乎情理、便民利民、遵从理性、通过成本-效益分析的手段并按照预设的行政目标和价值理念来行使法律所赋予的行政权力。合理行政原则要求行政机关的行政行为在可能过分地损害相对人利益的情况下,其应当为自己恰当的行为选择负责,即是否应当作出这样的行政行为以及通过何种行为方式以最小程度损害相对人利益为代价来实现行政目的。立法机关在赋予行政机关的风险规制权力的同时,也赋予了行政机关以一种理性的行为模式为自己的权力获得良好口碑的责任。行政机关拥有何种权力,就负有与这种权力相对等的合理行政的义务。这也是践行权责相统一原则的基本要求。食品安全监督管理部门以及其他部门在握有公布食品安全风险警示信息的法定权力时,在该行为可能给消费者以及食品生产者、销售者的利益带来无法挽回的损失时,该行政部门应当对食品安全风险警示行为的合法性、合理性负责,对其面临着合理行政原则要求的行为选择考量。行政部门在公布食品安全风险警示信息之前应当自发地通过系统内部的约束性措施对该行为的恣意性形成控制,对行政相对人的合法利益给予事先的保护,通过行政机关内部的多样性手段而无需通过外部的强制性制约机制实现合理行政。从某种意义上说,合理行政是一种具有“自由心证”属性的内部约束机制。