台湾医师通报制度的经验启示

1.两阶段通报模式

传统的传染病通报模式以“病名”为主。然而,这种通报模式存在先天不足,医师常因个案疑似,一检验却找不出确切病因或病名,因而未向卫生主管部门通报,导致部分个案遗漏,形成潜在传染源。台湾地区卫生主管部门参照世界卫生组织及其他国家和地区的传染病通报经验推出了两阶段传染病通报模式,即医师接获疑似传染病个案时,只要症状相符,便可在第一时间内通报,待实验室检验结果出炉,再通报一次。^[17]两阶段通报模式扩大了监测网络,不仅对已知传染病具有早期监视效果,而且还能对台湾地区暂时无力检验的新兴病原体进行有效监控。如果发现台湾地区无力检验的新兴病原体,医疗单位可送到欧美等国的更为先进的实验室检验。

我国《食品安全法》第119条亦规定了食品安全信息通报机制,即“县级以上地方人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门获知本法规定需要统一公布的信息,应当向上级主管部门报告,由上级主管部门立即报告国务院食品安全监督管理部门;必要时,可以直接向国务院食品安全监督管理部门报告”,“县级以上人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门应当相互通报获知的食品安全信息”。与台湾地区传染病通报制度相比,大陆地区的食品安全信息通报存在以下几个方面的不足:一是信息通报的层级过多,影响信息流动的速率和效果。根据我国《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,县级人民政府的上级有地厅级政府、省级人民政府、国务院,县级地方人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门的食品安全信息上报至国务院的食品安全监督管理部门就要经过四个阶段。事实上,食品安全信息流动的阶段越多,食品安全风险防治工作的难度就越大。因此,应当建立食品安全信息的直报制度,并且在有条件的地方建立食品安全定点信息员制度。

2.公私协力机制

公私协力是指在实现行政任务过程中,公权力机关与私主体的合作关系。台湾地区医师通报制度实际包括法定传染病通报和定点医师监视通报。法定传染病通报是一种法定义务,具有强制性。这种通报义务及于台湾地区的每位医师。定点医师监视通报是指各县市卫生局推荐的具有合作意愿的医师对特定传染病予以监视通报,这种通报义务仅及于具有志愿者性质的定点医师。定点医师监视通报是公私协力的典范,实现了病症管制局的防疫目标与个体医生的社会责任有效结合,形成了传染病防治的公私协力关系。在当代社会,“全能政府”已经不可能存在了,为了实现特定行政目的,公权力机关必须与私主体通力合作。食品安全风险治理工作亦要加强公私协力和社会协同。食品行业具有准入门槛不高,涉及面广,诚信度低,监管难的特点。传统的单一治理模式,即由行政部门负责食品安全风险治理的模式已经难以应对日益频发、复杂、多样的食品安全风险。在食品安全事件中,单一的政府治理模式的效果不佳,政府部门“疲于应对”且“日益无奈”。事实上,食品安全风险治理与传染病防治工作一样,不仅仅是政府的事,亦是全社会的事,它们都属于治理领域中的共治范畴。换言之,食品安全风险治理只有调动全社会的积极力量,发动群众参与风险治理,才能实现治理效果的最优化。目前,我国一些地方已经建立了一些较好的食品安全风险协同治理制度,例如河北省确立了食品安全风险会商联席会议制度,河北省食品安全委员会在分析研判风险因素、确定风险程度和防控措施时邀请行业协会、高等院校、检测机构等相关单位人员参加。这不得不说是一个重大的进步。但是食品安全风险协同治理的问题亦然突出。一是食品安全风险协同治理制度还处于地方实践阶段,全国层面的食品安全风险协同治理制度并没有统一、完全确立。二是在食品安全风险共同治理的地方实践中,社会参与大多数只是一个备选内容而不是必选内容,例如河北省的食品安全风险会商联席会议制度的社会参与以必要为前提,即“必要时可邀请行业协会、高等院校、检测机构等相关单位人员参加”。三是食品安全风险共同治理中“协同”缺乏法律定位,社会性的协同主体仅仅扮演“协助”“配合”的角色,权利和责任的内容都相对不足。社会参与主体对食品安全风险共同治理的主动性和积极性相对缺乏。因此,应当通过立法明确协同治理主体的权利和义务,实现参与者由“协同治理”向“共同治理”角色转变。让行业企业、消费者和其他社会团体能平等、有效参与食品安全风险治理。

3.健全的网络通报平台(www.xing528.com)

传染病医师通报实际上是信息的物理位移,信息是通报制度的“血液”,传染病医师通报制度的实施效果在很大程度上取决于信息传导方式。就传染病防治工作而言,信息传递速度越快,则收效越好。医务工作者在传染病信息通报手段的选择上应充分利用最新的科学技术,以保证信息传递的高效性。台湾地区在传染病防治工作中特别强调对网络技术的运用,先后建立了定点医师监视通报系统、传染病通报管理系统、新感染病症候群监测通报系统、即时疫情监视及预警系统,台湾地区各主要医院全面实现了电子化、网络化,传染病通报工作由计算机网络辅助实施。在食品安全风险治理方面,健全的网络通报平台亦至关重要。

虽然我国《食品安全法》第118条规定:“国家建立统一的食品安全信息平台,实行食品安全信息统一公布制度”,食品安全信息的网络通报工作已取得一定成效,但由于网络覆盖范围、基层食品安全监管及相关部门的硬件基础设施等方面的限制,跨区域、跨部门应急协作与信息通报机制,覆盖全国的突发事件信息直报网和舆情监测网直到2015年才被纳入国务院的食品安全重点工作安排之中,现在仍处于建设和完善阶段。检索国家市场监督管理总局网站,亦未发现国家统一食品安全信息平台相关内容或链接。许多地方还未能做到网络直报,仍以电话、传真的方式向省级、国务院食品安全监督管理部门报告食品安全信息。这在一定程度上影响了食品安全风险治理的工作效率。目前,各地现有的食品安全信息平台普遍存在社会共治属性不足的问题,无法全面调动消费者、志愿者、媒体工作者等第三方主体的参与积极性。因此,当前要大力推进基层食品安全风险治理的电子化和网络化,加强食品安全风险监视通报系统和统一食品安全信息平台建设,健全部门间、区域间、政府与社会间的信息通报机制,提高食品安全的风险预判、风险交流、信息规制能力。

4.注重对私权的保障

管控传染病,需要搜集、传递与利用病患信息,这些信息往往涉及病人的隐私权。因此,“医师通报制度存在着公共卫生与病患信息隐私权之间的价值冲突。过当的行政行为会导致病患遁逃于管制网络之外,致国家掌握疫病信息失真,反而造成公共卫生危机”^[18]。我国台湾地区对病患的隐私权保护问题较为重视。台湾地区的“传染病防治法”第10条明确规定:“政府机关、医事机构、医事人员及其他因业务知悉传染病或疑似传染病病人之姓名、病历及病史等有关资料者,不得泄露。” 医事人员及其他因业务知悉传染病或疑似传染病病人有关资料之人违反第10条规定将被处以新台币9万元以上45万元以下罚款。大陆《传染病防治法》第69条亦对泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料的行为作了处罚规定,但值得注意的是,该条规定有两点不足:一是该条规定只针对故意泄露行为,如果是过失泄露,则无责任追究之可能。实际上故意是不确定性法律概念,故意与过失之间存在辨认困难。这在一定程度上为一些人提供了侵权的“合法空间”,增加了司法审判机关认定侵权责任的难度。二是惩处力度畸轻。虽然该法第69条也有关于吊销执业证书、追究刑事责任的规定,但由于对故意泄露病患隐私行为的最低处罚为责令改正、通报批评、警告等申诫罚,吊销执业证书、追究刑事责任的强度惩罚性被冲淡。实践中对故意泄露病患隐私行为大多采取责令改正、通报批评、警告方式予以处罚,对故意泄露病患隐私行为的规制力度十分有限。因此,大陆的食品安全风险防治工作要吸收我国台湾地区的正反两方面的经验,正确处理公共安全保障与私主体的权利保障之间的关系,并通过完善现行法律规定、责任机制以加强对食品安全监管中的敏感信息的保护,从而避免或减少在食品安全治理中对私主体权利的侵害。