司法监督是一种合法性监督,这也就是说,司法监督应以法律规定为唯一准则。公权力侵权案件的受理、审理则是一种纯技术性活动。如果抛开其他层面的因素,司法监督的技术性运行本是十分简单的事实与法律比对适用过程。然而,由于我国当前司法机关与行政部门的畸形关系,使得技术性活动往往要让位于行政性功能。“在现行体制下司法权力的配置主要考虑的是行政管理的便利,而不是个人权利的保障;而司法权威终极性要求的是个体公正的优先保障,矛盾的结果是司法目的的行政化。”[24]司法监督的根基是司法独立,司法监督的“机械”运行须以实质意义上的独立审判权为基本前提。虽然我国《宪法》第131条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但该宪法条文在实践中的被遵守程度不容乐观。人民法院许多事项都受制于当地政府,使得司法与行政之间的制衡性蜕变成为司法与行政的附属关系。作为附属于行政的司法机关,在司法审判中如若涉及行政权,其司法决断的公正性必然大打折扣。“由于人民法院缺乏独立性,法院和法官的政治地位往往处于上级或同级行政级别之下……在当前中国权力结构的强行政、弱司法的总体态势下,高扬的行政部门利益和地方保护主义往往逼得法院的行政审判步步后退,难以秉公执法。行政审判机构和法官既不能也不愿开罪于行政部门……致使大量的甚至高达三分之二的行政案件,以行政诉讼提起人的撤诉告结。”[25]如果说受案范围的限制如同孙悟空头上的紧箍一样,使得人民法院在司法实践中常常是心有余而力不足,那么权力配置的失衡则使得法院有时成为“花瓶”式的摆设,对于“民告官”案件既无力也无心。这种权力架构的失衡性一方面致使立法中的行政诉讼受案范围过于狭窄,另一方面使得法院在既有的规定下也产生畏惧受理的心理。在司法实践中,涉及行政机关的案件往往就不仅仅是单纯的法律问题,还有法院不愿意、也害怕受理“民告官”的案件问题。实践中,人民法院所受理行政诉讼案件的数量相当有限,远不及民事诉讼案件。由于食品安全风险警示行为的特质,人民法院对行政案件的司法监督困境体现在对食品安全风险警示的司法监督上更是有增无减。(www.xing528.com)
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