食品安全风险与行政效能的阻碍

食品安全监督管理是保护食品安全生产和经营的社会关系,保障公民、法人或其他组织的人身权和财产权。当前,我国已出台了一系列对食品安全风险进行监管的制度,但目前的效果还不太尽如人意。从结果倒推原因,可以得到这样一个结论:监管效果欠佳源于监管过程中障碍性。

1.监管的低效性

许可证制度是对食品安全风险的一种前置性控制制度。但由于食品行业自律性的整体不足,食品生产经营准入条件存在“形式大于实质” 的问题,一些食品安全风险规制措施常常会遭遇执法抵触。通过发放许可证对食品生产经营行为进行监督,要求对市场主体的资格进行一一审查,需要大量的时间、人力和物力,成本很高,因此监管部门有时候仅仅是根据书面审查结果而不是现场核查做出许可决定,这给申请人提供了钻“制度漏洞”的机会。为了获得监管部门的发证许可,有的生产经营者甚至会采取隐瞒、欺骗等违法手段,伪造相关文件。即便是监管部门能够做到每一个申请都进行现场核查,申请人也可能是通过突击达标获取审批,而一旦获得审批后,就“原形毕露”。换而言之,对于大多数生产经营者而言,申请时的食品安全状况就是最好状态,一旦拿到许可证后,就不再严格规范自身行为。所以在获得准入的许可证以后,对市场所起到的监督、过滤作用也基本上结束了。取得许可证的商家也可能会出现违法失信行为,无法持续地保证其所生产经营的食品的安全性。这也就是说,食品生产经营者是否获得许可证同他是否会进行健康安全的食品生产之间并没有什么必然联系。另外,没有获得许可证的商家同样也能凭借市场与体制当中所存在的一些漏洞进行经营,也就是这样的现象导致了“机会主义文化”的诞生,政府监管会被当作一种障碍,在进行市场优势的获取时必然是能够翻越的。无照经营者在“基本需求”市场中游刃有余,有一些存在食品安全隐患的“路边摊”以其独特的口味和良好的“人缘”与周围居民“打成一片”,当执法人员对他们无照经营的行为进行取缔时,有时不但得不到当地群众的支持,而且还会受到群众的指责甚至可能引发群体性事件。

从理论上来说,能够获得许可证进入市场当中的主体通常都是具备一定规模的企业,他们一般都不会用他们自身的声誉去进行冒险的尝试,因此也能够依靠企业自律来保证食品安全。当然,更让人担忧的一种情形是,许多申请者都不能达到国家相关标准,地方又要发展经济,解决就业,解决剩余劳动力,维持社会稳定,因此监管部门审核时就可能“睁一只眼闭一只眼”,即便确实通不过的,也可能会通过发放一个经营辅导证,默认其进行经营活动。(www.xing528.com)

2.监督的短效性

在食品安全事件发生后,往往政府通过个案方式进行处理和解决。在对食品安全事故的处理过程中,往往存在“事件偶发性”执法心理,将事故原因主要归结于生产经营者,认为产生这一问题的根本原因或主要原因在于食品生产经营者自身的道德缺失、愚昧无知、贪图利益和无照经营。因此他们通常比较重视个案影响的消除工作和个别“不法商贩”的责任追究工作,并在“无证照者”以及“不法商贩”等极个别的人的处置中结束。^[23]而这样的追责的方式一旦不奏效,通常会将责任归为一些人的贪污腐败与玩忽职守而导致的管理漏洞。当然,能到这一个处理程序上的一般都是那种范围极广、有着非常恶劣的影响的事件,例如“三聚氰胺事件”。但责任追究工作往往并非如此,有的食品安全事件最后就“大事化小、小事化了”。

在食品检验检测中,一方面我国的食品监测任务十分繁重,另一方面专业监管人员又严重不足,因此几乎每一名监管人员都有大量的监管任务,实际工作中他们不但要面对繁重的工作任务,并且执法风险很大,一旦出了重大食品安全事件,之前的努力就是直接归零,“你查了100家,但是在101家的时候出事了,那么之前的努力就白费了”,类似这些情况都给监管人员形成了无形的压力。在调研过程中,当工作人员被问及遇到这种情况后心里是怎么想的,结果大多数工作人员的回答是“倒霉”“欲哭无泪”。我国在对食品安全事故进行处理的过程当中,尤其是在重大的食品安全事故发生以后,在社会的舆论之下,有的上级机关往往要求在最短的时间内将事态控制住。然而,许多“当机立断” 采取的一些措施并不是最优选择。事实上,采取措施的“当机立断”应急模式有“作秀”的嫌疑,其主要考虑因素往往并不是这些措施是否能够取得效果或是否从根本上解决了问题,而是能否及时、有效地控制社会不稳定性因素。事件过后,或者公众注意力转移,这些“当机立断” 的措施的执行力度就难以持续,最后甚至不了了之。这表明我国的食品安全风险监管还存在一定的短效性。