食品安全警示立法配套不足的风险

1.食品安全风险警示的细化性立法问题

当前,我国“食品安全风险警示”的立法密度不强,配套立法不健全。《食品安全法》第22条、第118条确立了食品安全风险警示制度,但检视我国现行的行政立法,“食品安全风险警示”的“出镜率”并不高,就“食品安全风险警示”问题的专门性立法亦尚未出台。仅有《食品安全法实施条例》(行政法规)、《食品安全信息公布管理办法》、《进出口食品安全管理办法》(部门规章)以及少数地方规章提及的“食品安全风险警示”。关于食品安全风险警示的主体权限、启动条件、跨部门协调联动机制、社会协同、法律责任等问题的细化性立法尚未全面跟进,因此,当前,要不断完善食品安全风险警示的立法工作,健全食品安全风险警示的立法体系,以充分发挥食品安全风险警示的作用,提高食品安全预警能力。首先要在行政法规层面出台一部专门性法规《食品安全风险警示条例》,全面规范食品安全风险警示行为;其次,在部门规章层面,卫生部门、国家食品安全监管部门、市场监管部门等要进一步加强规范食品安全风险警示发布行为的联合立法工作;再次,在地方性规章层面,各省级人民政府应根据本地实际出台食品安全风险警示的具体操作性规定,内容尽量详尽、细化;最后,各地政府还应在《食品安全事故应急预案》中加强食品安全事故应急响与食品安全风险警示手段之间的联结性。

2.食品安全风险警示立法中的“责任条款”缺陷

食品安全信息统一公布制度中有关部门的责任设置及其衔接尚有可争议之处:“《食品安全法》没有专门针对信息公开问题做出责任设置,只是概括性地规定‘有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的’,分别给予不同程度的行政处分;虽然第149条中也涉及‘违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任’,但刑法中也没有专门条文对此加以规范相关条文,只有第397条的规定:‘国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。’一方面,有关行政部门或者法院在认定‘不履行法定职责或者玩忽职守行为’、判断该行为与‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’的因果关系上有较大的自由裁量权;另一方面,这两部基本性法律都没有谈到是否允许行政复议或行政诉讼问题。”^[8]从某种意义上说,我国的食品安全立法存在责任条款设置的不周延性问题,应当对赋予行政相对人就行政机关食品安全风险警示行为通过行政复议和行政诉讼进行救济的权利。同时还要加强食品安全监管行为法律责任的“行”“刑”衔接,例如结合《公务员法》和《刑法》的规定,进一步细化责任追究条件,实现行政处分和刑事处罚的无缝对接。(www.xing528.com)

3.权利救济规定不足

我国现行法律对食品安全风险警示的侵权救济规定相对不足。我国的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定:行政事实行为不属于行政诉讼的受案范围。换言之,行政事实行为不具有可诉性。在食品安全的政府监管中,食品安全风险警示行为通常被视为行政事实行为。按照现行法律的规定,对于行政机关的风险警示不作为以及风险警示侵权行为行政相对人无法通过行政诉讼获得相应救济。

食品安全信息的统一公布对于一般普通大众而言,并没有直接对其产生权利与义务,并且只是对公众的消费意向提供选择,类似于行政指导。而对于食品生产经营者而言,食品安全信息的公布一般会对其产生较大的影响,具备具体行政行为的基本特征。另外,食品安全信息的公布对于公众来说只是指导消费者对食品的选择性购买,并没有对消费者予以强制。因此,从这方面来说,消费者不能对此提出行政复议和行政诉讼,并且我国法律也没有赋予行政指导这样的救济权。但是,若有关部门由于故意或过失而发布了错误的信息导致消费者受到损害,那么政府是否应该承担相应的法律责任呢?如果承担,其承担怎样的责任?法律对上述问题并没有作出明确规定。信息的公布对于食品生产经营者来说一般会产生影响,因此《食品安全信息公布管理办法》第17条规定了公民、法人和其他组织对公布的食品安全信息享有异议权,但其并没有规定若其侵犯了食品生产经营者的权利时,应该提供什么样的救济。若是具体行政行为,那么生产经营者直接可以根据《政府信息公开条例》第51条的规定申请行政复议或提起行政诉讼。