约束性政策的作用及实施方法

9.3.1.1　制定与食品质量安全信息记录与保存、食品安全追溯有关的配套性法规、规章和规范性文件

食品透明供应链的建设，需要政府从法律角度对食品生产经营企业的食品安全信息记录、保存、披露行为进行明确的规定，《中华人民共和国食品安全法（2018修正）》第四十二条规定：国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。但目前这部分内容只在《食品安全法》中作了一般性规定，并无具体的实施细则。从国际上看，国际上食品安全治理先进的国家和地区，如美国、欧盟、日本，都建立起了法律法规完善、执行机构配套、以预防控制为目的食品安全法律体系。2002年美国国会通过了《生物性恐怖主义法案》，提出“实行从农场到餐桌的风险管理”。在该法案的指导下，美国食品药品管理局（FDA）制定了《记录建立和保持的规定》《食品安全跟踪条例》等配套性法规，要求所有涉及食品加工、运输配送和进口的企业建立并保全相关食品生产经营全过程记录，并强制要求到2006年底所有与食品生产有关的企业都必须建立食品质量安全可追溯制度。［121］2002欧盟通过《食品基本法》，规定了食品安全法规的基本原则和要求。在该法的指导下，2006年欧盟颁布实施《欧盟食品及饲料安全管理法规》，该法规涵盖了“从田间到餐桌”的整个食物链，对易发生食品质量安全问题的薄弱环节都进行了重点规范。《食品卫生法》和《食品安全基本法》是日本保障食品质量安全的两大基本法，以这两部法为核心，日本还制定了大量的相关配套规章，为制定和实施标准、检验检测等活动奠定法律依据。

由此，本研究认为应加快研究制定以下食品安全配套法律法规：（1）食品安全信息记录与保存法。对食品生产经营者食品安全信息记录与保存的制度、内容、格式、责任人、法律责任等进行明确规定，为食品生产经营者加强过程管控和政府部门深化执法监督提供依据。（2）重点食品品类食品安全追溯法。选择婴幼儿配方乳粉、原料乳粉、酒类产品、保健品等重点品种作为国家强制实施食品安全追溯的对象，制定专门法律规范，对追溯的内容、数据结构与格式、技术手段、数据共享、查询系统等进行规定。等条件成熟后，逐步拓展到其他重点食品品种。

9.3.1.2　修订相关法律，形成消费者友好型食品安全法律体系

消费者是食品安全的敏锐觉察者，发挥消费者对食品安全的监督作用是促进食品透明供应链建设的重要抓手。《食品安全法》第十二条规定：任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。该条从原则上确立了消费者的食品安全监督权，但实施中消费者参与食品安全监督的知情权、参与权、表达权等权力缺乏操作性规定，实践中消费者仍然处于弱势地位。有奖举报是激励消费者积极参与食品安全监督的重要手段，《食品安全法》对此没有明确规定。一些地方政府设立了该项制度，2012年6月《国务院关于加强食品安全工作的决定》中也规定：大力推行食品安全有奖举报。由于相关支持法律层级较低，消费者有奖举报制度在实施中效力不高。另外，关于食品安全事件的十倍赔偿制度不足以激励消费者积极维护自身权益。

为建立消费者友好型食品安全法律体系，本研究提出：（1）在《消费者权益保护法》修订和食品安全相关法律制修订中，切实保障消费者参与食品安全监督的知情权和举报权。法律应明确规定食品企业应通过食品标识、企业网络、售后服务、企业报告等渠道向消费者诚实准确地传递食品安全相关信息。相关法律也应对政府食品安全监管信息公开的主体、内容、标准、渠道等做出具体规定。应建立完善的消费者食品安全举报受理制度、举报奖励及举报者法律保护制度。（2）加大食品安全事件惩罚性赔偿力度。惩罚性赔偿制度的功能在于惩罚不法行为并威慑未来类似不法行为的再次发生，这也就决定了惩罚性赔偿不宜用一个固定的标准或数额来限定，而应由法院根据具体案情自由裁量。［122］法院对食品企业不安全行为的判罚应对该企业产生足够的威慑影响，使该企业及其他企业不敢再犯。

9.3.1.3　在逐步解决一些食品安全标准缺失、交叉、矛盾的基础上，积极推行先进食品安全管理体系标准(www.xing528.com)

食品安全管理体系标准，如GAP、GMP、SSOP、HACCP、ISO9001、ISO14001、ISO22000等，是食品企业进行过程管理、预防和控制食品安全风险的体系性工具，施行先进的食品安全管理体系标准是建设食品透明供应链的重要保障条件。美国国家食品与药品监督管理局明确规定，食品种植和生产企业必须建立食品安全可追溯制度，种植环节推行良好农业操作规范（GAP）管理体系，在加工环节推行良好生产操作规范（GMP）管理体系，以及危害分析及关键控制点（HACCP）食品安全认证体系。［123］在我国，获得食品安全管理体系标准认证是食品企业的一种自愿行为。《中华人民共和国食品安全法（2018修正）》第四十八条规定，“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平。”但在我国食品企业及食品关联企业，推行HACCP体系原理管理的还仅仅是少数，在已经推行应用的企业中也存在种种不足。

本研究提出：（1）由国家认监委牵头成立先进食品安全管理体系标准推广基金，专门用于先进食品安全管理体系标准的宣传、教育、认证、价格等的支助和补贴。通过宣传教育，使广大消费者、食品企业管理者和技术人员对食品安全管理体系标准有正确的认知。加大食品安全管理体系标准认证补贴力度，缩短认证补贴的审批时间，激发食品企业采行先进食品安全管理体系标准的积极性。（2）在乳品、保健食品、植物油、酒类等行业企业中，将获得相应食品安全管理体系认证作为市场准入门槛，等条件成熟后再推广到其他食品行业。

9.3.1.4　提高食品安全认证认可有效性，促进安全透明食品优质优价

食品安全认证是揭示食品质量安全水平的有效途径，客观公正的食品安全认证有利于维护正常的食品市场秩序，有利于安全透明食品实现优质优价。总体来看，我国食品安全认证有效性不高，消费者对认证食品缺乏信任感。

针对我国食品安全认证认可中存在的种种问题，本研究认为应当采取如下应对措施：（1）加快制定《认证认可法》，加强认证认可配套规章和行政规范性文件的制修订工作。通过制定《认证认可法》，改变现有《认证认可条例》层级较低的缺陷，全面提高认证认可工作的法律效力和执行力。通过配套性法律的制修订，加强认证认可相关工作的可操作性。（2）根据政企分开、政事分开的原则，加强认证主体独立性。加快认证机构与主管政府部门的有效剥离，推动认证主体市场化改革，使认证机构成为独立运作、自负责任的市场主体。（3）加强认证认可执法，建立认证认可责任追究机制，完善从业机构退出机制。通过行政执法，严厉打击买证卖证、假冒伪造认证检测标志、证书等违法行为。明确细化认证认可机构的法律责任，对违法认证认可机构应承担责任的内容、程度、处理标准和程序等进行具体设定。对严重违法的从业机构，应坚决履行其退出机制。