行政管理与行政概念：权威、官僚、业务和灵活的选择

行政管理最广义的定义是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。行政概念是对组织中的决策应该如何做出的广泛看法。一方面，管理者自己做决定，而另一方面，他们创造组织条件，以影响他人的分割（分权化，分散化）。在小组织中，经理更直接地影响人。在更大的组织中，经常需要规则，程序和结构来指导人们的行为（低和高的福音）。如图7-8所示为经理如何选择这些可能性，产生四个行政选择，即权威、行政（官僚）、业务和灵活的概念。

图7-8 行政管理概念

权威概念是小公司的基本概念，不需要正式化。因为一个强有力的领导者按照他做的决定来给予下属做出决定的指示。官僚的概念依赖于结构，规则和程序，给予最高管理者保证组织中的人员根据中央目标和目标行事。高层管理人员做出所有重要的决定。业务概念允许决策取决于市场和产品情况。高层管理人员通过规则和程序以及制定政策声明做出影响。灵活的概念受来自高层管理的影响较小。在这种情况下，最高管理层明确定义政策，并在广义上将其传达给所有组织成员。而成员们对政策声明进行评估，并对当时重要的其它因素进行权衡，并自行决定。

（一）行政条件

行政条件通过指导他们的行为来影响人们的决策过程。行政条件在影响决策过程的多种方式的基础上被分成三类（图7-9）：①人的性格特点：承诺和胜任能力；②信息系统：在恰当的时间和地点的信息和采集、组织、分配数据来支持决策的系统；③组织结构：任务、责任、权力的划分和诸如规定和程序的协作机制。通过改变这些条件，我们很可能在某种确定的程度上改变人们的动态行为。

图7-9 质量管理状况及过程

1. 人的性格特点

承诺或者动机是引起个人保证某些目的的达成而做出的行为的内在条件。既然表现是行为或者组织成员的一种结果，那么诱导他们就是实现组织的目标的关键。在该课题的时间里发现了不同的诱导因素理论。许多理论从社会的因素来解释诱导因素，比如：①马斯洛的需求层次理论，该理论叙述了像自治和认可这样更高的需求只有当像食物和安全这类较低的需求被满足时才会显得更重要；②赫茨伯格的双因素激励理论，卫生的因素会消除对工作的不满，以及激励因素增加了工作满足感；③麦克莱兰的三需求理论，描述了对成就，权力和联系的需求。

其它理论诠释了人们参与的过程中的动机，比如①目标设置理论，提出了明确的目标会促进表现，并且一旦接受了困难的目标，那些简单目标会有更好的表现；②期望理论，讲述了一个人基于对目标的把握和估计达到目标的概率的期望，会倾向于以某种方式行动。

承诺的重要性一定与质量有关。一个公司问过：“我们怎么样才能使工人们在工作中感受到一种自然而生的自豪感并且能自我激励？”激励的方法是基于雇员本来就想做好工作这样的设想。在基于质量的管理方法中，管理的基本责任是创造和维持一种激励体制，这种体制在好的工艺中支撑着雇员天生的雄心和骄傲。（Ivancevich J. M.，et al.，1994；W. E. Deming，1986）

人们的能力要求与个人的知识、技能和能力有关。能力可以通过教育、经历和训练习得。教育分为基础教育和学校层面的教育。经验发展可以受到指导的影响，也受到组织性的行为的影响，比如工作的选择、工作轮换、同事和监督人的选择。训练是一种修正知识的计划好的过程（比如生产知识，微生物，技术），技能（比如监督技能，工作技能，统计）和能力（比如陈述，团队建设，交流）。训练对工人和组织的管理人员都很重要，主要有三个原因：①训练可以通过减少学习时间来达到明确的表现等级来提高有效性；②训练可以提高工作表现等级并且最终提高工作满足感；③训练确保了对未来人力需求的继承。在工作领域中的技术的迅速进步以及公司在当今市场中对利益的关注强调了训练雇员的重要性。训练如果被恰当的利用，那么它能同时提高雇员的有效性和高效性。训练的最终结果是就学习结果而言形成更少了但是对于工作表现却增加了。当更有效地执行和实施以后，训练也开始成为一种提高和质量问题有关的决策行为的过程。

2. 信息系统

信息（图7-9）也是质量管理的关键因素。有公司认为信息技术和信息系统是它们质量成功的关键。信息的三种分类被认为对质量管理很关键。

（1）操作信息 强调过程管理，行动计划和表现提升。

（2）比较信息 与竞争性的位置和最好的实践有关，同时具有操作价值和统计价值。

（3）把过程管理和商业表现关联起来的信息 它洞察了因果关系。

信息技术有许多影响，包括提高表现力和影响组织结构。它帮助公司更快捷更方便地检索信息，在决策中起着作用。另外，它有助于提高组织间的合作。然而，信息和通信技术的迅猛发展导致了巨大数量的信息来源和庞大的信息体积，这些公共组织和个人都可以通过互联网和内联网获得。最终，信息的获取技术问题已经被如何规范和选择正确而精准的信息所取代。

为了获得精确、及时、完整而实质性的信息，许多组织已经把管理信息系统进行了转变。信息管理系统把从外部和内部来源的过去、现在和预期的数据组织起来，并把它们转化为有用的信息。这个信息可以被所有组织阶层的人们所获取。因为人们有不同的需求，信息系统必须能够把信息组织成有用和有效的形式。（Schermerhorn P.，et al.，2007）

决策支持系统运用特殊的软件让用户通过电脑直接相互联系，有助于解决复杂问题的决策。通过决策支持系统，管理者可以预测可选择的行为的可能后果并且更好地处理不确定性。决策支持系统可能与人工智能不协调。人工智能是能使计算机尽可能的像人一样去思考。这导致了专家系统的发展，使人类的决策系统通过使用成千上万的if-then规则来解决复杂的问题。

3. 组织任务

组织结构是一种分离和整合任务的关系的形式系统。职责的分离使谁应该做什么变得清晰。职责的整合告诉人们应该如何一直工作。组织结构包括四个基本要素：①专业化：确定特定的任务，并将责任分配给被训练过的个人或工作小组来做；②授权化：正确决定并对职员或工作小组的行动进行分配；③标准化：研究一种方法使员工以统一和连续的方式执行工作；④协调化：通过协调发展统筹机制来整合这些措施使小组从群体分离工作，这样的规则和方法，称为委员会和联络人员。

专业化和标准化即是各部门将工作细分后，将其分配给组织中的专业团体。然而，为了实现组织目标，管理者还需要协调人员、项目和任务。除了使用各类方法，管理者也应该有特定数量的员工直接向他们报告（控制范围），以确保一个明确的和不间断的指挥链。

权力意味着管理者有责任和义务做出正确行动或决定。责任是一个员工义务执行指定的任务。责任是期望每个员工接受信任或责备，为取得结果执行工作任务。授权是指管理者在特定领域对下属做出正确行为和决策的过程。他们要合理使用权力来分配任务给能有效实施任务的下属。

值得注意的是，在这种背景下，每一个正式的结构背后都有一个非正式的结构。这是一个非官方的 “影子”组织，但组织成员之间的工作关系往往很重要。如果这种非正式的结构可以被绘制，无论他们的正式头衔和关系如何，它将显示交谈和定期交往的人。非正式结构的发展将削减从一边到另一边的水平移动。例如非正式的组织会显示在小组或友好小团队中的人们见面会喝咖啡、锻炼身体。重要的是要认识到如果不深入了解非正式或正式的结构那么没有任何组织可以完全被理解。

人们应该认识到非正式的结构对于完成所需要的工作是非常有帮助的。这是在改变结构的时候发现的，过时的正式结构可能对需要处理新的或不寻常的情况不提供支持。这是一个常见的情况，因为需要时间来改变或修改正式的结构。通过建立应急和自发的非正式结构的关系，人们从获得人际网络的情感支持和满足重要的社会需求的友谊中受益。他们也能在任务中通过与个体接触来获益，这些个体可以帮助他们完成事情。事实上，被称为非正式学习的方式，越来越多地被确认为组织发展的重要资源。实际上，非正式结构也有潜在的劣势。它们存在于正式的权力体系之外，因此非正式组织的活动有时会与整个组织的利益相冲突。他们也容易被携带不准确信息的谣言影响，研究品种易改变甚至改变努力工作的重要目标。（Schermerhorn P.，et al.，2007；Don Helltieqel，2005）。

（二）组织构架设计(www.xing528.com)

设计一个组织构架意味着要在三个方面做出决定，包括：复杂性、集权化和规范化（Ivancevich J. M.，et al.，1994；Schermerhorn P.，et al.，2007）。

1. 复杂性

复杂程度描述了各个结构单元之间差异的大小。因此，组织内工作的专业化程度以及它在地域上的分散程度和大小就被称为组织的复杂程度。如果一个企业有很多垂直的等级，有高度的劳务分工，并且是一个跨国企业，那么它就是一个复杂的组织。组织亚系统差异的增加会导致对更多整合的需求。但是，当差异增加时整合将变得更加艰难。

2. 集权化

组织概念可以被看作是管理概念引发的需求的组织上的答案。掌握在少数高层手中的集中决策权是集权化的一种体现。而下放责任和权利就是权力分散的组织性质。常常伴随着规范化信息系统的规章制度和程序是作为管理原则展现的对规范化的组织的解答。

下放更多的决策权就需要更多的委托。委托就是将工作分散并托付给其他人的过程。委托有三个步骤。第一，管理者通过向将要完成这个工作或任务的人仔细解释这份工作或任务后分配责任。责任就是对其他人完成分配到的任务的一种期许。第二，管理者给予执行的权力。在分配工作的同时，一些采取必要措施的权力（比如花钱或指导其他人的工作）也会被给予那个人。权力就是一种权利，这种权利是让分配的工作正常运作所需要的。第三，管理者要建立责任制。责任制就是接受一项任务，而完成这项任务的人直接向管理者负责并在获得同意后完成任务。

3. 规范化

当规范化程度较低时，员工在工作中就会有大量自由决定的权利。标准化程度越高，员工对如何完成工作的影响力就越低。标准化不仅仅消除了员工选择行为的可能性，它也将对员工的需求变的具有更多选择性。根据图7-10，组织结构有几个基本的选择。简单结构的特点在于什么是不对的而不是什么是对的。它的分部门化程度较低，控制程度跨度很广，并且几乎没有规范化。这个简单结构是一个扁平的组织，通常它内部只有两个或三个垂直等级。

图7-10 企业概念

这是最广泛实行的小企业，其中经理和企业所属者是同一个人。然而，那也是在危机时代的首选结构，因为它集中控制。在功能结构中，具有相似技能和执行类似任务的人被正式组合在一起，如职能部门的采购、生产和销售。职能部门的成员共享技术专长、兴趣和责任。关键点在于让成员在其专长领域内工作。职能结构的主要优势包括高效利用资源和优质的功能技术问题解决的能力。从总系统的角度看，主要缺点是缺乏沟通和协调不同的功能和损失。分部结构组的人工作在同一产品或过程中，服务于类似的客户，并位于地理区域的同一区域。分部结构复杂的组织，具有多重性和差异化的产品与服务和/或在不同的竞争环境中运转是常见的。主要优点是产品和客户聚焦以及协调，而主要的缺点在于通过复制资源来增加成本。

矩阵结构是功能与分工结构的结合。事实上，它试图利用两个结构的优势，利用永久的跨职能团队整合功能的专业知识与一个部门的重点。在矩阵结构中的工人至少属于两个正式群体，在同一时间的功能组和一个产品或项目团队。他们也给两个老板报告（Schermerhorn P.，et al.，2007），照现状来看，两个老板系统主要的缺点就是它容易受到职能主管和团队领导之间的权力斗争影响。

在具有团队结构的经营组织中，永久的和临时的团队被广泛用于完成任务。更重要的是，这些往往是跨职能小组组成的成员不同领域的工作职责。其目的是打破功能障碍，并建立一个更有效的横向关系，去不断地解决问题和工作表现。一个团队结构涉及各种类型的根据需要去解决问题和探索机会的一起工作的团队，全职和兼职。主要优点包括速度和决策制定的质量和打破功能障碍。缺点是在对于团队的忠诚和功能分配以及耗时的会议的一些潜在冲突。

一个网络结构的运作与一个中心的核心是网络的关系与外部承包商和供应商的基本服务。他们忙于战略联盟和商业合同的多样化转型去维持没有损失的运营。网络结构普遍说来是一个豪门企业，但也为公司的一部分，例如一个管理部门在一个新的市场拥有巨大的决策权限，而不受规则和程序的阻碍。新的信息和通信技术，连同网络结构，在灵活性和运行效率方面提供了优势。缺点在于控制和协调困难。

（1）质量部门 在质量控制和保证方面，大多数公司都有自己的质量部门。典型的职能组织在质量控制部门负责产品和服务的质量控制。这种质量控制部门在典型的功能性机构的结构中有很多缺点（如和客户没有联系，没有改进的机会，缺乏责任感等）。然而，在许多公司里，公司内部的每一个人都负责评估和改进他或她负责的过程的质量。因为有些管理者可能缺乏执行这一系列的测试或数据分析的能力，通常由技术专家在质量部（q-department）协助管理这些任务。然而，这里必须强调的是：质量部门不能保证公司的质量。其应有的作用是为公司实现这一目标而做出的整体努力提供指导和支持。

可以由质量部门进行的任务包括：①设计质量保证和质量控制，质量控制过程的改进和控制；②数据收集和提供信息（反馈）方面的质量性能；③评估过程的分析，建立有效的质量控制，如HACCP；④对其它部门在解决纷争，设置投诉或者召回程序方面提供支持；⑤保持知识库方面的质量管理；⑥在改进计划方面提供支持，如过程和产品的改进；⑦为质量方针的制定和建立提供支持。

质量部门可以以不同的方式被结构化：①产品结构：结构是基于某些产品的专业知识。每个产品有一个单独的质量部门。这样的优点是采用多种学科的输入方式。缺点是专业知识的分裂。②专长或功能结构：一种基于专业知识相似性的结构。部门包括微生物学，化学和工艺技术。优点是集中相似专业知识在一个区域。缺点是部分可能没有一些有关其它工艺的知识。③系统结构：一种基于过程方法的结构。例如，部门收到产品控制和质量计划。其优点是汇集了相互关联的专业知识，从而形成了一个整体。缺点是如果来自其它单位的反馈很贫乏，那么这个系统结构就显得不太有效。正如所讨论的，该部门不仅可以以若干方式被结构化，还可以在企业内部被各自定位。

质量评价部可被雇佣作为管理委员会的顾问部人员。这一立场表明，质量是重要的，它有一个主要的咨询功能并且对管理委员会也有很大的影响。然而，对于做重大决定方面还是没有资格的。质量评价部也可以与其它部门一起被平等的安置，如生产部、采购部和销售部。这意味着质量评价部门与其它部门在公司出口上有同样的影响。最后，它可以被定位为生产部之下的员工。既然如此，那么它是一个为生产部设立的咨询部门并且在出口上的影响仅限于本部门。优点是在这种情况下，获得产品的详细知识和工艺流程以及工作人员对自己的生产过程的承诺。

（2）组织结构与质量管理 从质量管理的角度对组织结构提出典型要求。当选择集中的水平，讨论的是多少个人的责任和权力的有效性。当谈论有关形式方面的时候，讨论的内容是遵守程序，这样使程序比通常预期的有效力弱。考虑到组织结构，质量专家提出了功能结构的几个不足之处：①它将员工和顾客分离开来，使员工不了解顾客的期望以及对公司提供的服务或产品的满意度；②它阻止过程的改进，因为没有组织单位有一个完整的过程控制，虽然大多数过程涉及大量的功能；③它通常有单独的质量功能，因此组织中各质量小组可能会相互推诿责任。

关于内部客户与供应商的关系，以团队为基础的组织，都应以减少层次和一个高层次的指导委员会作为良好的质量管理条件。从这个角度看，他们认为，权力下放和低质量形式化是一个有利条件。总体而言，组织应有机设计，而不是机械设计（图7-11）。机械设计是高度的官僚主义和集权主义，很多规则和程序，分工明确，缩小控制和正式协调的尺度。有机的设计是分散少数规则和程序，更多开放的劳动部门以及扩大控制和个人协调的尺度。

图7-11 机械式和有机结合式组织结构

在图7-12中，机械式结构在左下方，有机结合式结构在右上方。有机结合式结构在企业面对不断变化的环境时，可较好地利用其灵活性处理多变的情形。因此，有机结合式机构有利于质量管理。但是，在食品安全可靠方面的高要求仍需要一个更机械式的结构。全面质量管理的概念强调了职员之间的自律、主动性和创造力，需要更为活跃的合作而不仅是服从命令。因此，全面质量管理（TQM）与有机结合式结构中的赋权原则相互契合。

图7-12 企业中质量部门的定位

管理者可以通过赋权使其他人获得权力并施加影响。高效的领导者从谏如流，而且赋予他人权力。管理者很清楚，一旦职员拥有了权力，他们将更愿意参与决策并采取必要的行动来完成他们的工作。管理者也明白，获得权力时没必要侵犯他人的权力。企业的成功与否有可能就取决于在各职位的员工中能动用多少权力。职员们获得责任和决策的权力，进而根据共同的决定办事，最终达到敬业和自律。赋权的过程满足了人类对成就感和归属感的基本需要，并且可以使团队成员发挥他们的潜力。在全权负责的团队中，需要决策的方面有：预算，招募成员，领导者选举，补救措施等。

程序经常被应用于质量管理中，例如大多数质量体系基本都是一系列程序。问题是，人们对于这些程序的遵从程度有所差别。因此，这种形式化程序的效力受到限制。以HACCP的实施举例：个人的行为取决于自身的学识，学识（包括洞察力和理解力）可以直接影响人们的态度，并据此改变个人的行为。因此，这些因素中的每一种都可以对遵照程序的行为的忠诚度造成阻碍。在HACCP体系下的人员应首先了解其指导方针，然后经历该体系一次以上才能理解它。只有全面了解这些准则，人们才能最终形成认可并执行的良好态度。这种态度可以通过潜移默化改变个人行为并最终遵守该准则。在HACCP体系下，人们的态度很难改变，当新的HACCP准则被引入到食品工厂时，领导们可能认为没有改变现行体系的必要，因为改变太麻烦会超过员工的适应能力。而且他们会认为，目前的程序运行的几年间都能生产出安全的食品，所以没有正当理由去改变它。