讨赖河水权交易制度框架优化方案

7.2.2.1　水权交易制度目的

近期目的：讨赖河水资源短缺，干流水资源多年来一直沿用“定时不定量”的分水制度，近年来，随着流域种植和用水结构变化，春、夏灌水时段内用水集中，时常出现分水时段灌溉供水不足。基于“时段交换”和“经济补偿”等原则构建灌区间水权交易机制，调剂余缺、缓解流域局部“卡脖子旱”。

远期目的：构建“农业节水、工业转换”的行业间水权交易机制，促进流域水资源优化配置及高效利用；建立灌区内部农户或用水者协会之间的水权交易方式，实施农民水权自主管理，增强节水积极性，提高灌溉用水效率。

7.2.2.2　水权交易的主客体

（1）水权交易的主体

水权交易的主体是指在水权交易活动中的行为主体，包括水权出让主体和受让主体。对水权交易的主体进行界定，明确主体的权利与义务，是确保水权交易有序和高效进行的前提之一。在我国，根据《中华人民共和水法》的规定，水资源属于国家所有，其所有权不能交易，可以转让的是水资源使用权。因此，水权交易主体应是与水资源所有权分离的水资源使用权的合法持有者，现阶段主要是依法取得取水许可的持证者。

水权界定的多样性决定了水权交易主体的多元性，在讨赖河流域，水权交易主体包括具有灌溉和供水职能的管理机构，从河道、地下水或水利工程直接取水的工业企业、灌溉组织，以及灌区内农户等。这些交易主体既可以作为水权出让主体，也可作为受让主体。水权出让方以供应者身份出现，水权受让方以需求者身份出现，当供求双方不直接进行交易时，还涉及水权交易中介或代理机构，即“水银行”。“水银行”是水权转让主体的机构典型代表，如美国加利福尼亚州旱期“水银行”除了担当与农户进行水权交易的主体，也向城市进行水权转让。

（2）水权交易的客体

水权交易的客体是水权交易主体所转让的对象。如果说水权交易主体用以表明“是谁”进行水权交易，则水权交易客体用以表明主体间交易的“是什么”。不同水权交易主体在出让水权的时候，只能在其水资源使用授权范围内进行，因而其交易客体的水量边界不同。

具体地，在“水量水权”体系中，用水者协会或农户可出让的水权应小于其管辖范围内（如斗渠口到田间）的用水及损失总量；灌区管理单位可出让的水权限于其直管渠道（如干、支渠）的损失水量；依次类推，讨赖河流域水资源管理局自身可出让的水权为总干渠首至南、北干渠分水口的损失水量。在“时间水权”体系中，灌区可出让的取水时段应小于等于其总分水时长。

除水量及时间边界外，规范的水权交易客体还应具备以下特征：一是对水质、可靠性、使用的期限以及输送能力等有明确的规定；二是通过合法程序取得、不存在争议；三是不会对第三方和环境造成损坏或造成的损害小于潜在的收益；四是经过水权管理机关登记注册。

7.2.2.3　水权交易的前提条件

（1）市场经济体制

我国自党的十四大正式把建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标以来，经济体制已经发生了深刻的变化，社会主义市场经济体制基本建立并不断完善。从改革开放初期到1992年社会主义市场经济体制初步确立，甘肃省酒泉市经济摆脱了长期以来体制性制约因素的束缚，经济发展潜力得到进一步释放，发展活力不断增强，以社会主义市场经济体制为取向的改革，也逐渐向水资源领域扩展。建立水权制度，开展以市场机制为基础的水权交易，相应成为讨赖河流域水资源领域改革的重要选择。

（2）初始水权分配

初始水权分配是界定和明晰水权的重要方式，是水权交易的基础和先决条件。通过初始水权分配，明晰客体权属和主体的权利义务，可为主体提供有效的转让激励和利益保障。否则，缺乏初始水权分配，水权交易客体界定不清，交易主体的权利和义务不明，水权交易难以合法、有序进行。目前，讨赖河“时间分水”制度为以“取水时段”为客体的水权交易提供了法定前提。

（3）水资源供不应求

水资源供不应求是水权交易的重要前提。水资源供不应求时，水资源需求者就无法以所拥有的水资源满足自身对水资源的需求。无论是水资源禀赋先天不足，还是由于水资源需求过大，只有水资源成为稀缺品，缺水一方需要，才有可能通过水权交易来获得额外的水资源，弥补自身的水资源供应缺口，满足水资源需求。对于讨赖河流域，水权交易对于干旱期应急管理、解决春灌“卡脖子旱”，更具实用效果和实践意义。

（4）不同用途之间的水资源利用效率和效益存在差异

不同用途之间的水资源利用效率和效益存在差异，是水权交易得以进行的驱动力。不同用水者之间的水资源利用效率不同、效益有高低之分，通过水权交易使水资源由低效用途转到高效用途，才符合市场优化配置资源的机制要求，水权交易才能借助市场机制进行。甘肃省嘉峪关市的酒泉钢铁（集团）有限责任公司，是我国西北地区建设最早、规模最大的钢铁联合企业，年营业收入400亿元（2009年），是讨赖河工业用水大户，也是“工业投资节水、转换农业水权”的典型主体。

7.2.2.4　水权交易的类型

（1）“水量”及“时间”的水权交易

在讨赖河，对于上下游之间、分水时间交错的区域，如肃州区及金塔县之间，适宜以取水天数作为交换标的，并以实际用水量控制借水及还水的天数长短，其交易属于时段交易类型；对于左右岸之间、分水时间重叠的区域，如肃州区及嘉峪关市之间，适宜以经济手段直接购买水量，采取水量交易形式。

农户间水权交易，指农民用水者协会或单个农户通过输水时段交换及水票交易等方式进行的水权流转。农户间水权交易一般发生在同一灌区或村社的农民之间，转让期限多集中于灌溉期，主体之间相对熟悉，获得对方意愿、水量、用途等信息的成本较小，具体转让操作在程序上比较简单，不涉及复杂的法律环节及政府授权，目前应由灌区管理单位负责组织实施。

（2）部分或全部的水权交易

水权部分交易表现为水权持有者将其拥有的水资源的一部分转让给需求者，如某持有者拥有100m3的水资源或150天的取水时间，他将其中的50m3或10天进行转让，则该交易可视为部分水权交易。美国西部“水银行”通常将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制的形式进行水权交易，需求者向“水银行”购买一定的股份满足自身用水需求，该类由“水银行”将其部分水权进行转让的，表现为在有形实体方面的部分水权交易。

与水权部分交易对应，全部交易是指水权持有者将其持有的全部水资源进行转让。在实践中，水资源全部转让并不常见，这是由于水资源是生活、生产和生态与环境的基本要素，不但水权持有者通常要保留自身必需部分，而且出于生态和环境保护的考虑，往往不允许全部水权交易［2］。

（3）不同用途之间的水权交易

不同用途之间的水权交易是指生产、生活、生态之间的水权转让，包括农业与生态、生活以及工业之间的水权交易，工业与生态、生活之间的水权交易等。实践中，国外农业灌溉用水向城市用水、工业用水的水权转让相对普遍。如美国得克萨斯州里约格兰德流域，1992年农业与城市之间的水权转让占总交易量的94%，1991年加利福尼亚州旱期“水银行”促成了农业用水向城市用水的水权转让。

在我国，宁夏、内蒙古的水权转让，灌区通过工业投资、节水改造将节余的农业灌溉用水转让给工业，构成了典型的工、农业之间的水权交易。依托酒钢公司的工业用水需求及经济优势，建立灌区“水银行”制度，开展工、农业间水权交易，是讨赖河流域水权交易探索的重要组成部分。

（4）短期或长期的水权交易

时间是影响水权交易的一个重要因素，水权交易有效期限长短不同，水权交易主体需求和水资源情势发生变化的概率和程度也不同。根据水权交易的有效时长划分交易类型，包括临时性交易、短期交易和长期交易。临时性交易主要指一次性取水时段交换或水量交易的行为，交易后交易双方仍按流域原分水协议供水；短期交易指有效期大于1年至几年的水权交易，交易期限内可多次发生水权交易，期满后按原分水协议供水；长期交易指有效期为几年至几十年或永久性的水权交易，长期交易一定程度上可构成对流域分水协议的修正。

目前，讨赖河灌区间水权交易主要集中于临时性交易，随着水权交易发生频次的增多和相应管理机制的完善，可在经常发生交易的区域之间以及经常发生交易的时段内，固定其交易的取水天数或水量并设定有效期，将临时性水权交易发展为短期交易，以提高水权交易的效率。

（5）直接或间接的水权交易(www.xing528.com)

直接交易表现为水权出让方与受让方，同时向讨赖河流域水资源管理局或地方政府提出交易申请，并在统一监管下完成交易。直接交易适用于水权供求双方彼此之间以及对水权交易的客体、转让用途有较好的信息方面，在空间上具有较好的相邻性（如同一灌区或村落）等，由此而导致包括搜寻交易信息、转让执行等在内的交易成本相对较低，促成交易达成。

当水权出让方数目较多，但单一主体的可交易水量较少、难以集中满足水权受让方用水需求时，需要建立“水银行”，由“水银行”搜集、购买、储存分散的水权出让量，并变更出让方取水许可。然后，以营销或拍卖等方式联系水权买家，集中销售，并变更水权受让方取水许可。

7.2.2.5　水权交易的流程

基于“水银行”进行水权交易的基本原理，构建讨赖河“分水时段”水权交易机制，由讨赖河流域水资源管理局负责供求信息搜集、交易申请审批、转让过程协调、公告、登记及监督，流程如下：

（1）水权交易的申请

申请是水权交易的主体向水权交易管理机构表达购买或出让水权意愿的过程。讨赖河流域水权交易申请的一般程序为，由水权转让主体（市、县、区水务局，灌区管理局等）向讨赖河流域水资源管理局提出申请，并提交水权转让相关材料，包括水权交易申请书、交易双方所在地政府意见、取水许可证复印件、水权交易双方签订的意向性水权交易协议、建设项目水资源论证报告、水权交易可行性研究报告、环境及第三方影响评价、拥有初始水权的地方人民政府或用水机构出具的水权交易承诺书，以及其他与水权交易有关的文件或资料。

水权交易申请书内容应包括：水权出让方与接受方的名称和地址、转让的起始时间和期限、转让的水量或取水时段、交易价格、被交易水的用途、申请理由、接受方取水地点、接受方取水方式、接受方节水措施、接受方的退水地点和退水中主要污染物含量、污水处理措施等。在仅有需水方提出水权交易申请时，讨赖河流域水资源管理局可根据用水需求，与可售水方沟通并组织供求双方协商。

（2）水权交易的审批

水权交易的审批是水权交易管理机构对交易申请进行受理的一系列有关操作。水权交易审批程序与水资源管理权限密切相关。讨赖河水资源管理职能部门权限不一，水权交易审批由讨赖河流域水资源管理局、各地方水行政主主管部门共同负责。水权交易申请者向所在的管辖部门提出申请，不同级别的审批机构在各自审批范围内对水权交易进行审核，依法规范水权交易主体行为，并受上级审批单位约束。

对于地区内部不同用户间、灌区内部农户间水权交易，由水权交易双方联合向地方水务局、灌区管理局提出交易申请，地方水行政主管部门或灌区灌溉管理单位进行审查和批复，并报讨赖河流域水资源管理局备案。跨区域、跨行业水权交易，由水权交易双方所在地人民政府水行政主管部门初步审核同意后，将水权交易申请材料及书面初审意见报送讨赖河流域水资源管理局。

讨赖河流域水资源管理局自接到有关材料后，在规定的期限内对水权交易是否符合讨赖河流域分水制度、水权交易是否可行、受让水权建设项目是否符合国家产业政策、环境影响评价是否完备、提交的材料是否真实等进行终审，对符合条件的交易申请出具书面审查意见予以批复。

（3）水权交易的公告

公告是水权交易信息披露的主要和正式的方式之一，其目的是增强水权交易的公开性、透明性，是打开水权交易“黑箱”的重要手段，能够为水权交易监管提供重要的信息支持。水权交易公告是加强水权交易管理的重要内容和依据，是由水权交易管理机构或交易主体等对水权交易事宜进行披露，为公众提供交易信息的必要环节。

讨赖河流域水资源管理局对水权交易申请及相关材料进行审查时，将水权交易的总体情况以公告等形式向公众公布，要求水权交易的相关利益者在公告有效期内，了解、判别水权交易及其影响并得以主张自身正当权益。水权交易主体对自身状况、水量、取水时长、水质、用途、期限、环境以及第三方影响等进行公告。

在公告形式上，水权交易管理机构应采取通知、布告等正规的形式，增强权威性和可信度；水权交易主体对交易信息的披露则可采取报刊、广播、音像、网络等多种形式进行。我国《水利部关于水权转让的若干意见》明确规定要“积极向社会提供信息，组织进行可行性研究和相关论证，让转让双方达成明确的协议及时向社会公布”。

（4）水权交易的登记

水权交易的登记是加强水权交易管理的重要内容和依据。通常由水权管理机构及其制定单位，对批准的或变更的水权交易予以登记，记录水权交易主体、客体、费用、期限、用途等水权交易有关事宜，为实施总量控制和水权的再分配提供基础和依据，是防止水权交易超出水资源承载能力的必要环节之一。

我国实施取水许可制度，水权交易要在取水许可总量的约束下进行。为了确保讨赖河流域水权交易在取水许可或“时间分水”限度内进行，避免水权交易主体超出许可范围进行“无权转让”或“越权交易”。讨赖河水权交易登记，应由讨赖河流域水资源管理局协同区域取水许可管理机关共同执行。跨区域水权交易在交易申请获得批准后进行登记，各地方水行政主管部门对水权交易主体的取水许可进行变更，然后由交易双方持取水许可证和水权交易合同到讨赖河流域水资源管理局办理交易登记。讨赖河流域水资源管理局就水权交易涉及的取水许可证取水人、取水量、取水时间、取水目的等进行登记，并及时对水权交易、变更的信息进行汇总和动态更新，为规范水权交易主体行为提供重要依据。

（5）水权交易的监督

水权交易的监督是规范水权交易行为的必要条件，是水权交易管理机构确保水权交易有序、高效进行的过程。讨赖河流域水资源管理局及地方水行政主管部门，对跨区域及区域内部水权交易过程及随后的实施进行监督和管理，确保交易主体按照审批核定的内容实施水权转让，积极向社会提供信息，引入社会监督，加强水权交易的法律引导、服务，维护公共利益和第三方利益，保护水生态和水环境，确保水权交易实现水资源合理配置与高效利用。

7.2.2.6　水权交易的价格

水权交易的价格是水权经济价值的外在体现，是引导水权合理流转、实现水资源优化配置的信号。根据讨赖河水权交易的类型，基于“时间水权”制度的不同区域间取水时段的季节交换，属于“物-物”交易范畴，要求“还水”时段内可用水量大于等于“借水”时段内水量，水权交易价格主要为谈判、协商中的交易费用。对于取水时间相同的区域，其水权交易涉及经济补偿及交易价格问题。

参考《水利工程供水价格管理办法》相关规定，水量交易条件下水价应从以下几方面考虑：供水生产成本及费用、交易费用、合理的水使用权转让收益及对第三方造成损害的补偿等内容。

（1）供水生产成本及费用，包括水资源费用、水利工程供水生产成本及费用、利润和税金及环境成本。

（2）交易费用，是度量、界定和保证水权的费用，包括谈判费用、管理费用和政策性费用，如交易对象搜寻、协商会议、订立交易合同、执行交易合同及登记管理的费用等。

（3）合理的收益，指水资源使用权占有者在使用权转让过程中，因水使用价值的提高而获得的权利收益。对于期限较长的水权交易，其合理收益基于区域水资源平均开发成本，考虑国家水资源开发政策、自然资源价格变动以及水资源短缺对区域水资源开发利用的影响，综合确定；对于短期或临时性水权交易，可由地方政府作为受益地区群体的代言人，设定微利的供水收益率来确定合理收益。

（4）第三方损害的补偿。水权交易过程中可能会对第三方的合法权益造成损害，这种损害的对象可能是个人或法人等实体形式，也可能是引发负面的生态环境影响。《水利部关于水权转让的若干意见》在规定水权转让的基本原则时，确立了有偿转让和合理补偿的原则，即“水权转让双方主体平等。应遵循市场交易基本准则，合理确定双方的经济利益。因转让对第三方造成损失或影响的必须给予合理的经济补偿”。因此，对第三方造成损害的补偿应计入水权交易成本中。

（5）购水单位按照实际购入水量以协议水价支付售水单位，在交易实施之前将补偿金汇至讨赖河流域水资源管理局指定账户，调水结束后15个工作日内，由讨赖河流域水资源管理局汇至售水单位账户。

7.2.2.7　水权交易的组织机构

讨赖河流域近年开展的灌区间“分水时段”交换虽具水权交易雏形，但缺乏统一指导和管理，亦没有严格的管理机构负责监督实施。目前，讨赖河流域水资源管理局是流域内唯一具有全流域管理职能的水行政主管机构，应担负区域间水权交易信息搜集、组织协商、申报审批及组织实施的职责。

在讨赖河流域水权交易体系中，讨赖河流域水资源管理局主要负责跨区域及跨行业水权转换的组织、审批、登记及监督实施。根据灌区“水银行”基本原理，讨赖河流域水资源管理局兼具水权交易组织及监管职能，具体包括：

（1）“水银行”的水权交易中介及协调功能，负责搜集流域内各单位水量供求信息，并寻找可提供多余水量或交换分水时段的对象，起到“牵线搭桥”的作用；

（2）流域管理机构的水权交易审批监督职能，负责审批水权交易申请、规范交易行为并监督实施。