初始水权分配的框架与关键要素

6.1.3.1　中国水权分配框架

水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法律、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。我国水权制度建设包括三个层次的配置。

第一层次为流域、区域权利，是指拥有同一河道或在同一含水层上的行政区域间，根据区域间的水量分配方案，所享有特定水量的权利，通过现行法律法规中规定的水资源综合规划、中长期供水规划、水量分配方案以及年度水量分配方案和调度计划、年度用水计划等制度，实现由流域向省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）行政区域的水量分配。

第二层次：取水许可权利，是指可取用一定水量的取水者的权利，由我国取水许可制度和各级水行政主管部门或流域机构授予的取水许可实现权利分配。取水许可是管理取水者从河道或含水层取水的最主要手段（也是计量取水的机制）。取水许可是任何个人和单位（例如工厂和电厂）取用水的基本依据，也是管理城镇供水机构和灌区取水的依据。

第三层次：水权使用证上的权利，是指由集体组织或灌区管理机构持有的取水许可证规定的、灌区内农户或其他组织拥有的水量份额。通水配水方案和用水计划实现分配，例如甘肃张掖黑河流域的水票、水权使用证等。

“水权”是指这三个层级权利的总称。第一层次确定的是某一行政区域的公共水权；第二层次确定的是取水户的物权；第三层是灌区或用水供水管网下具体用水户的水权。第二、三层次的取用水权需要按照确定的水量分配指标，并结合当年来水水量预测，通过水量调度、用水计划等措施，确定当年的实际取用水量，这在有些国家亦称为实时水权。初始水权主要通过行政配置予以明晰，在水市场形成后，水权可通过水权交易实现市场配置。行政配置水权需注意公平、公正，市场配置水权更能促进水资源向高效率、高效益方向流转。

对于三个层次的水权制度建设，我国近几年已经积累了一定的实践经验。很多地区都正在进行或已完成区域水量分配，都正在实施或加强取水许可的管理，一些干旱流域正在探索农民水权的配置工作［25-27］。

6.1.3.2　水权分配关键要素

根据国内试点经验，初始水权分配具有以下四方面的关键要素：可分配的资源基数、水权的指标形式、分配方案的时效特征及分配的层次对象［28-30］。

（1）可分配的资源基数

水量可分配资源基数指待分配水源的范围，从空间上其可分为地表水、地下水；从水资源利用程度及能力上，可分为天然水资源量、水资源可利用量及可供水资源量；从水资源有效性上，还包括水质问题等。水量分配中，不同资源基数的选取，体现了水资源不同划分的利用属性差异，应根据流域水资源禀赋特征、开发利用情况及问题等，综合确定。

具体而言，由于地表-地下水的水力联系与相互影响对于水资源总量控制十分重要，因此水量分配中应尽量综合分配地表水与地下水，以封闭分配的水文边界；由于工程供水能力的可变性，出于分水方案稳定性需求，应采用水资源总量或扣除生态之后的可利用量作为基数为宜，但对于过境水量较大的地区，如太湖流域，工程最大可供水量分配较为可行；对于污染严重、水质性缺水的地区，纳污总量分配及水权水质控制必须予以充分重视，并参与水量分配方案编制与协商决策。

（2）水权的指标形式

界定用户水资源使用权的边界是水量分配的主要目的，用户通过水量分配获得表征其水资源使用权的指标是明晰权利边界的主要方式。一般情况下，水权的指标形式，包括水量体积、流量比例、取水时间、取水水量、耗水水量等。不同的指标选取，体现水资源形态的变异性和利用方式的复杂性。

在近年来中国水权实践中，由于取水许可制度及用水总量控制的要求，大部分流域进行了基于水量体积的水权分配，少数流域，如福建晋江流域以流量比例作为水权指标，而讨赖河流域则是“时间水权”的典型代表。另外，在水权分配中同时明确取水及耗水水权对于促进节水、提高用水效率非常重要，通过稳定耗水指标、压缩取水指标的方式，可从宏观上逐步迫使用户用水效率的提高。

（3）分配的时效特征

水权分配的时效特征是指水量分配中所依据的需水水平年及分配有效期，反映了流域水权分配的基准及动态可调整性，体现了水量分配对流域社会经济发展的考虑。对于水资源短缺、开发利用程度较高的流域，如现状用水基本与水资源量相当，适宜依据现状用水进行水量分配，区域水权比例与现状用水比例相符，体现了分水方案对于当前用水的协调与规制；而对于水资源较为丰沛、开发利用程度较低的流域，用水矛盾并非十分突出，适宜考虑未来需求进行水量分配，构建协调未来用水矛盾的制度平台。

由于社会经济系统的复杂性以及未来需水预测的不准确性，分水方案极有可能与未来实际用水不适应，出现重新分水的需求，因而在水量分配过程中赋予方案一定有效期，增强可调整性，也是水量分配所需考虑的重要因素之一。

（4）分配的层次对象(www.xing528.com)

我国初始水权分配包含三个层次：一是流域到区域层级的水权分配，通过流域初始水权分配方案实现；二是区域到行业层级的水权分配，由我国取水许可制度和各级水行政主管部门或流域机构授予的取水许可实现权利分配；三是灌区到农户层面的水权分配，由集体组织或灌区管理机构持有的取水许可证规定灌区内农户或其他组织拥有的水量份额。

分配的对象主要指接受水量的客体，包括社会经济用水、生态用水、风险预留水量等，体现了水资源服务目标的多样性。其中，生态水权的数量确定与保障程度、政府应急预留水量分配的必要性和管理方式，是水量分配对象研究中需要着重解决的问题。水资源开发利用程度较低的流域应充分考虑生态用水、政府预留水量以及社会经济未来用水的增长，将流域合理开发比例下的可利用水量以取水量形式分配至各区域。水资源开发利用程度较高的流域则基于现状用水比例、以总水资源量作为分配范围、针对用水单位的耗水量进行分配。另外，由于水资源“量”的短缺是目前中国尤其是北方干旱区流域水资源管理面临的主要问题，因而大部分流域优先进行了水量分配，而未考虑对水质的要求，仅在水质性缺水的广东东江，进行了排污总量控制。

6.1.3.3　干旱内陆河流域水量分配模式讨论

（1）设定分配有效期，提高方案灵活性

分水方案是在一定的前提条件下制定的，如果前提条件发生变化，理论上是应该进行调整的。设定初始水权分配方案有效期，可为分配方案的调整留有余地，降低政府在方案调整时的行政成本。

干旱内陆河流域，水资源相对短缺，社会经济发展对水资源依赖极重。分水，历来是区域政治经济中的大事，永久性分水协议的颁布及实施较为困难。设定水量分配有效期，建立分水方案定期协商调整机制，可为逐步优化水资源配置、增强水权制度的灵活性与适应性提供契机和手段。

（2）明确分配水源，增强方案稳定性

干旱内陆河流域，地表水及地下水转换频繁、联系紧密，水量分配必须统一分配地表水及地下水。如仅分配地表水，则会因地下水超载而造成相邻地区地表径流减少，最终导致地表水分水方案“有形无实”、丧失作用。

另外，中下游溢出泉水，也是干旱内陆河流域水循环过程的一大特征。由于泉水与地表-地下水的重复性以及不稳定性，使其不适宜在初始水权分配中作为分配水源。一旦由于地表-地下径流以及水资源利用方式变化导致泉水水量发生改变，就必须随之调整初始水权分配方案，这不利于水权分配的权威性和稳定性，也难在水权管理中具体实施。

（3）取耗水协调分配，提高方案有效性

以取水口的取水量作为水权分配“标的物”，相对简单，便于操作和实施，但可能造成退水失控，不利于灌区排水及流域下游的生态保障；耗水水权，相对稳定，但不便于监测实施。干旱内陆河流域，由于水资源稀缺和竞争激烈，对水资源管理精细程度、范围广度的要求比较高，“取、用、耗、排”需全程控制、力求节约。

因此，水量分配中应取水、耗水协调分配，以耗水水权分配及控制为主，同时根据节水和用水管理水平的变化，分年代或分年度规定相应的取水指标，再辅以断面流量控制，进行统一控制和管理。同时，逐年降低取水指标，以鼓励节水。

（4）慎重预留水量，避免分配争议

风险预留水量是分配给流域或区域行政主管部门，用以宏观调控和应对紧急情况的预备水量，其在中国水权制度建设中有一定实践基础，但主要集中于南方丰水地区。为保证预留水量的风险抵御能力，在正常情况下一般不可动用，因而，水量预留不能与正常生产用水发生竞争冲突；同时，由于干旱情况下水资源的公共必需品属性，将部分水资源划拨政府直接调配，容易引起“权力寻租”［1］、滋生腐败。因此，政府风险预留水量分配，在资源上具有一定局限，在政治上亦比较敏感，所以，应当慎重。

干旱内陆河流域水资源短缺、社会经济发展中资源环境压力较大，不具备分配政府预留水量的资源条件，且预留水量分配与动用的实施、监管工作难度较大，因此干旱内陆河流域水量分配中，一般不建议分配政府预留水量。

（5）建立水量调控机制，保障分水方案落实

流域初始水权分配方案给出了区域及用水户多年平均、静态的水权量，但由于水的流动性及水文不确定性，需要通过调度以实现“权”到“量”的转化。近年国内初始水权分配试点，普遍存在“重分配、轻实施”“一分了之”等问题，许多流域初始水权分配仅停留在协议层面，还未调度实施，为日后水权管理埋下隐患。二十世纪八九十年代，由于缺乏有效技术和管理手段，黄河及黑河水量分配方案颁布后未能及时落实，流域用水秩序虽得以明确但未能有力维持。这导致20世纪90年代后需水迅速增长、用水竞争日趋激烈之时，流域内用水“有法不依”、超载严重，最终促生了以执行初始水量分配方案为核心的流域水量统一调度。通过水量调度，落实了流域分水方案，使得黄河下游浪涛滚滚、黑河尾闾碧波荡漾。

因此，无论从水权体系的完整性上还是从水权实施的有效性上，应当在完成初始水权分配的流域，尽快建立基于水权分配的水量调度调控机制，这对水权建设的深入开展和稳定运行意义重大。