水权在流域管理中的重要作用

近年来，水利部积极推进水权制度建设的试点工作，在全国进行了以初始水权分配为核心的水权制度建设。试点遍布全国，从东阳—义乌的水权转让，到甘肃张掖农民用水户的水票制度，再到宁、蒙两自治区“投资节水，转让水权”大规模跨行业的水权交易，以及松辽流域的初始水权明晰和大凌河、霍林河水权试点，海河流域的永定河、卫河、漳河和滦河，福建晋江，江西抚河，广东东江，甘肃石羊河等等，水权、水市场制度对提高水资源利用效率和效益、实现水资源优化配置和科学管理、缓解水资源供求矛盾的积极作用日益显现出来［18-24］。

6.1.2.1　水权是维持生态用水、实现人水和谐的法律保障

明晰生态水权，划定生态系统与人类社会之间的用水量边界、保障生态用水，是解决人类社会经济发展挤占生态用水问题，实现人水和谐的根本手段。水权制度为生态水权分配及管理提供了法律依据。在中国近年初始水权分配试点中，生态水权一般被首先分配并获得法律保障，实现了生态系统的维护及恢复。例如黑河，中游节水下泄、恢复下游生态是水权制度建设的关键。通过水权保障下的生态泄水，流域下游的东居延海已碧波荡漾，额济纳绿洲也生机盎然。黑河流域治理的成功是与水权制度建设密不可分的，是从下游生态水权开始和贯穿始终的。

6.1.2.2　水权是控制用水总量、规范用水秩序的制度基础

《中华人民共和国水法（2002）》第四十七条规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；实行最严格的水资源管理制度要求“明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制”“建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系”。而初始水权分配为确定总量控制指标、规范用水行为提供了制度依据。目前，无论是北方缺水流域，还是南方丰水流域，都已产生了水权分配的现实需求，并逐步建立了现状及未来用水的总量控制体系。北方，如塔里木河、永定河等，通常把水权制度建设作为控制现状用水总量、解决现实用水矛盾和纠纷的手段；而南方，如福建晋江、江西抚河等，则更多地把水权制度建设作为限定未来增长用水、预防用水矛盾和纠纷的机制。

6.1.2.3　水权是提高用水效益、促进节约用水的动力源泉(www.xing528.com)

水资源的公共物品属性、经济外部性及其所导致的开发利用中的“公地悲剧”，是造成用水浪费严重、秩序混乱的本质原因。只有明晰水权，赋予用水户对水资源使用权的操作自主性及交易可能性，才能真正实现主动节水、促进优化配置。因此，水权是提高用水效益、促进节约用水的动力源泉。2003年以来，内蒙古自治区“投资节水、转换水权”的水权改革试点，有效地推动了当地节水型社会建设，提高了水资源的利用效率和效益，拓宽了农业灌溉工程节水改造的投融资渠道，促进了区域经济社会的持续、快速发展，减轻了农民负担和增加了农民收入，形成了各方受益的格局，凸显了水权制度在提高用水效益、促进节水中的积极作用。

6.1.2.4　水权是流域综合治理、工程建设规划的核心依据

水权的落实及实施，需要诸多工程及管理措施保障。围绕水权实施，进行流域综合规划及管理，是现代水资源管理方式的基本内容。在石羊河流域重点治理规划实施中，水权体系建设是流域治理的核心与基础。经过近3年治理，石羊河已将水权逐级分解到灌区、用水者协会和农户，并围绕水权权利边界的落实，规划了一系列配套工程，包括通过修建输水渠道，实现水量分配的“物化”；通过节水灌溉工程，实现水量分配的“利化”；通过治污工程，实现水量分配量与质的统一。可见，水权为石羊河流域治理及工程规划提供了核心依据，提领了流域综合规划的实施；同时规划提出的各项工程措施为水权落实提供了物质保障。

6.1.2.5　水权是水量统一调度、用水计量监测的主要目标

流域水量统一调度是强化流域水资源管理、落实用水总量控制的主要手段。在黄河流域，通过水量统一调度，实现了黄河十年未断流，取得了巨大的社会效益和生态效益。而具有水权特征的《黄河可供水量分配方案》构成了黄河水量统一调度的制度依据及调度供水的总体目标。在石羊河，为了计量监测并及时发现改变或侵犯用水边界的行为，流域建立了一系列地表水及地下水智能计量监督系统，有效实现水权权利边界的持续维护。可见，流域水权制度建设为水量统一调度及计量监测工作指明方向、提供依据。