水资源管理的制度体系

5.1.2.1　水资源统一管理制度

在现代水资源管理制度建设过程中，应正确处理各部门、各行业在水资源利用与保护工作中的责、权、利关系，建立水资源“取、供、用、排、回用”全过程统一规划、统一配置、统一调度、统一管理的综合管理制度。

合理设置水务部门内部机构，明确职权范围。赋予各级部门必要的权威性与管理权限，使其成为跨部门、具有部门协调和行政监督能力的有职有责的实体。加强水务部门各机构和上级归口单位以及下级相关部门的联系，理顺各级涉水部门之间的关系，使涉水部门内部以及涉水部门之间真正实现统一管理。同时，根据《水法》对“水资源实行流域管理与行政区域相结合的管理体制”，突出水资源的统一管理和流域管理，明确流域管理机构在水资源管理领域的法律地位，明晰流域管理与区域管理的事权划分，促进流域水资源统一管理的实施。

理顺水务部门与其他行业的关系，加强与其他行业在涉水事务管理、工程建设等方面的协调，促进其他部门对节水工作的积极支持与配合，形成合力来建设讨赖河流域现代化水资源管理。依照水务一体化、水资源统一管理要求，制定出一套完整的政策法规。重新明确涉水事务的执法主体，建立一个独立的、系统的、操作性强的水法规体系。

5.1.2.2　总量控制与定额管理制度

总量控制与定额管理制度包括取水许可、排污许可、用水定额、污水排放标准控制等制度。节水型社会建设要求全面落实《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规及实施细则：严格申请受理、审查决定的程序，加强取水许可证年审（核准）工作。严格执行《建设项目水资源论证管理办法》，全面推行水资源论证及取水许可“三同时”“四到位”的管理制度，即新建、改建、扩建的工程项目在报送取水许可申请时，必须附具节水设施设计任务书和相应的节约用水专项规划或论证，节水设施必须和主体工程“同时设计”“同时施工”“同时投产”。在取水许可审批和年检时，要求取水户、用水户做到“用水计划到位”“节水目标到位”“节水措施到位”“管理制度到位”。重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核，将节水措施落到实处。根据水功能区划建立合理的总量控制和定额管理目标。加强总量控制，推进行政区域“四个总量”管理，即用水总量、地下水可开采总量、水功能区纳污总量、取水单位总量的管理。

加强用水定额管理。将用水定额管理从农业和主要工业逐步扩大到各个行业，将用水单位内不同水源的用水都纳入考核体系，根据用水单位生产能力的改变和节水水平的提高适时调整用水定额。

加强取、排水监督管理。在取水口和排水口处设置明显的标志，完善监督举报制度，广泛接受社会的监督；加强取、排水用户的档案管理，建立巡查制度，加强对重点企业取水口、排水口的监督与检查。

加强用水计量管理，普及取、用水计量设施。大中型灌区在支渠及以上安装计量设施，并逐步扩大到斗渠，小型灌区初步具备一级计量设施；工业一级装表率达到100%，并逐步推进到主要用水车间和主要用水设备的计量上；生产用水和生活用水分类计量；城镇公共建筑和住宅生活用水全部安装计量设施，家庭用水实施分户装表、抄表到户的计量设施。水行政主管部门和统计部门分工协作，把用水统计纳入法定统计系列，建立健全用水台账和原始记录等统计制度，编制用水统计年鉴，做好各行业的用水量、用水效率和效益的统计分析工作，实施统计资料的共享并向科研单位与公众免费提供。

5.1.2.3　水权、水价与水市场制度

水权、水价制度是水市场建立的前提。水权制度中，通过初始分配将一定量的水资源使用权分配给用水户，用水户获得水权后具备了取水的权利。在供、用水双方认可的水价制度下，取水消费并支付费用。正常用水情况下其水量能够满足基本生活与生产要求。当用水户采取节水措施时，剩余的水资源可通过水市场按照一定的价格进行水使用权的转让。这就是水权、水价与水市场制度各自的作用。(www.xing528.com)

水价制度是指包括水资源有偿使用制度、水利工程水价制度、城市供水制度、排污收费制度等在内的综合集成体系。我国的水价制度正处于改革阶段，过去单一的水价制度，不利于水资源保护及节水型社会建设。一些节水先进的国家实行按质、按量核定水价的办法。按质计价可以鼓励用水户选用中等水资源以代替水质较高的水资源，按量核价及采用阶梯式水价，鼓励用水户采用节水措施，降低无效用水，提高用水效率。

水市场制度则是为水资源在不同行业、不同区域的流转提供制度支持。水市场的建立与完善可以很好地解决节余水往何处去的问题，有效地激励用水户进行节水设施的改造和节水行为的选择，并能够提高水的利用效率与效益。

5.1.2.4　干旱风险管理制度

干旱是一种不正常的气候特征，也是一个严重的全球性问题。旱灾不仅仅由气候原因造成，更多时候是由于缺乏有效的水资源规划和管理而导致。通过减灾措施和预防措施可降低干旱风险及减少其损失。

干旱通常分为气象干旱、农业干旱、水文干旱和社会经济干旱。气象干旱通常是指某一具体时间段内降水量不足的现象。根据用户需求及地区不同，所选用的干旱判别阈值也有所不同，比如“六个月内降水量为正常降水量的50%即为发生干旱”。农业干旱是指缺乏可用的土壤水分来支持农作物和牧草的生长。水文干旱一般是指在一年中的不同时间点上，地表水和地下水供水量相对于平均状况的匮乏。社会经济干旱较为复杂，它反映了依赖于降水的商品或经济货物（比如牲畜饲料或水电）之间的供求关系。完善的干旱风险管理制度，是流域现代水资源管理的重要特征，是水资源可持续利用的重要保障。

干旱管理制度一般包括干旱情况的评估与预警、干旱应急规划的编制与实施等等。干旱评估与预警是判别是否应当启动干旱应急方案的基础，需要拟定科学、合理并适应当地情况的干旱情况评价指标。然后，根据干旱评价指标所指示的干旱程度与分级，编制相应的干旱应急管理方案，包括水量分配的优先次序、应急调水措施等等。

5.1.2.5　参与式管理制度

“参与”一词在《现代汉语词典》中的解释是“参加事务的计划、讨论、处理等”。作为一种现代的发展理念与思想体系，“参与”的内涵要更为广泛、深刻。有“赋权”“民主”“自治”等含义，它已运用到经济社会发展的许多领域。在民主与法制逐步完善与成熟的现代社会，大到国家公共政策制定，小到社区管理，几乎所有与公众切身利益相关的公共管理、公共事务，都离不开公众的参与。公众有权参与，并且只有实现了公众的广泛、深入参与，才能实现经济社会可持续发展的目标。

“参与”是实现既定目标的手段与方法，如市民参与节水型城市建设，农民参与农村发展，用水户参与灌溉管理，用水户参与农村饮水解困，用水户参与灌区建设与改造项目的社会评价调查等。“参与”是一种过程，从事务的决策、规划，到实施、管理等各个环节，是全面的过程。

建立农民用水者协会、推进农民积极主动地进行水量分配和基层管理是现代水资源参与式管理的重要内容之一。一般情况下，农民用水者协会通常按渠系流域组建，负责农民用水者协会拥有灌排设施的使用和管理，包括支渠和支渠以下的各级渠道的维修、养护、运行和管理；与供水单位签订供水协议；编制、实施年度配水计划、财务计划和投工计划；核定水价；收取和上缴水费；制定、修改并执行协会章程等等。