现代化管理：制度及经验分享

4.3.3.1　健全的流域管理制度

墨累—达令河流域的水资源管理职能履行分三个层次进行。第一层次是决策层，水资源管理的主要决策由部长理事会按照法定程序来进行，部长理事会主要由4个州、一个直辖区和联邦政府的水利、土地、环境各3位部长共18人组成，主要是负责协调和决策流域内的水利、土地、环境资源的有效利用和可持续发展问题，以表决的形式来进行决策。第二个层次是管理和执行层，包括流域委员会和流域委员会办公室等机构，流域委员会负责向部长理事会提出有关水利、土地、环境规划、建设、管理方面的建议；负责执行部长理事会的各项决定；监测、监督各州之间协议的执行。流域委员会还负责对联邦政府、4个州政府、直辖区政府及100多个地方政府和18个子流域管理机构的联系和组织协调工作。流域委员会下设委员会办公室和技术专家咨询委员会，负责执行流域委员会做出的各种决定以及为委员会提供秘书服务和技术支持。第三个层次是决策咨询层，由地区和特殊利益集团的代表组成的社区咨询委员会就政策、规划等问题向部长理事会直接提出各种建议。

“水资源管理的主要目标是使有限的水资源为社区的利益创造最高和最优价值，并确保水资源利用的生态可持续性”。随着墨累—达令河流域人口的增多，大量引水用于生产，因此流域内的经济和生产发展与环境保护需水之间多有竞争。因此，适当的水资源利用规划十分必要。墨累—达令河流域水资源规划更多地着眼于“用现有的资源做更多的事情”，部长理事会决定每一个子流域都要制定专门的水资源利用和保护规划，这些子流域的规划在流域委员会的指导下进行。流域规划是委员会每个成员州（共有4个州）的责任，由于流域内人们对自然资源问题的了解程度很高，每个州都采取了参与性很强的水资源规划方式开展14个子流域的水资源规划工作。在流域规划中，流域组织要在适当的咨询后，对环境、经济和社会等方面的最好组合是什么做出决策。墨累—达令河流域的水资源已达到了全流域统一有序、科学的管理，管委会对全流域的水资源从量、质、时空都进行了科学的规划，制定了统一的标准。

4.3.3.2　完善的水权交易制度

（1）水权交易“封顶”制度

在澳大利亚政务院1995年水工业改革方案中，将环境和生态用水确认为水的合法用途，并由政府授权相应水量用于环境目的。因此，在确定总供水量时，为保证健康河流和生态的可持续发展，对用水量进行“封顶”限制。流域水权交易是在对引用河水实行调配“封顶”的基础上进行的。“封顶”就是对引水量设定上限以保证河水的调配，所有新的用途（灌溉、工业和城市方面的）用水都必须通过购买（交易）现有的所有权来获得。“封顶”制度需要贸易这种机制的介入，以便使墨累—达令河流域内的水资源所有权进行再分配。“封顶”同样意味着提高灌溉用水效率，使短缺的资源发挥最大的作用，这对灌溉工业来说是至关重要的。

（2）水权交易的形式

澳大利亚的水资源属于州政府所有，由州政府向个体和团体颁发取水和用水许可证。目前在墨累—达令河流域水权交易已广泛被采用，并已作为水资源管理的组成部分，以最大限度地提高水资源配置的效率。澳大利亚在对水权进行清晰界定当中，严格地规定了所有权、水量、可靠性、使用期限、可转让性和水质，并且将水权从土地权中分离出来。通过对水权的清晰界定，水权交易有了交易的明确对象和合法性。在墨累—达令河流域水权有四种可能的贸易形式：国内州与州之间或州内以年为单位发生的临时贸易或永久贸易。在这些贸易形式中，最新的形式是通过示范项目引入的州与州之间的永久贸易。示范项目致力于“通过促进水资源向高价值用途的转移并符合严格的环境清洁要求，帮助灌溉工业实现更加经济和环境可持续发展”。

①州内临时贸易。临时贸易主要发生在一年内的水调配量在不同用户之间的转移。由于是临时性的水权交易，因此价格也相对低一些，一般每年的价格在0.02～0.04澳元/m3之间，价格的变化主要取决于水权拥有者提供的水量可靠性，以及水调配基准、作物生长期及特殊作物的市场价值等因素。

②州内永久贸易。永久的水权贸易意味着部分或全部水权的完全转让，其中包括销售者的部分或全部水权的永久减少或签发新的水权许可证给购买者。永久贸易与临时贸易不同，它需要经过一定的法律程序，因此也需要相当长的时间。如果一个灌溉企业的水权进行永久贸易被出售，那么灌溉取水执照相应地取消，农田就成为旱地。一般情况下，州内永久水权贸易的价格变化主要取决于特定地区作物的栽培、贸易前水的可靠性及水权许可证的有效年限。(www.xing528.com)

③州际临时贸易。由于澳大利亚近年来降雨量明显偏少，以及墨累—达令河流域采取了保护健康河流和生态环境的用水“封顶”措施，因此不同州之间的水权临时贸易频频发生。州际贸易的出现，相应州法律中有关水资源计量和能够销售的条文也进行了相应的修改。

④州际永久贸易。由于不同州（区）之间的法律体系和水权交易程序及水定价原则不尽相同，因此进行州际贸易前需要对相应的法律问题、产权问题、成本回收和定价、水权交易中的交易系数以及包括防止盐碱化在内的环境问题等进行研究解决。因此，目前在澳大利亚的墨累—达令河流域也仅仅是试点，只有具备高安全性许可证的灌溉者才能参加示范项目的试点。示范项目的经验表明：产权的清晰划定是非常重要的，因为产权提供了水资源调配或所有权的所属关系，对水资源所有权、水量、可靠性、可转让性及水质等都有明确的定义。

（3）水权交易实践及其绩效

早在1915年，墨累—达令河流域就确定了4个州的用水分配协议，但此时尚未产生水权交易。随着流域总用水量逐年递增，由20世纪初的20亿m3增至120多亿m3，而入海水量由140亿m3减至30亿～40亿m3，严重影响了生态环境。在此情况下，部长理事会做出决定，要求限制流域总用水量。由于有限的水量已不能满足企业扩大规模和新用户不断增加的需求，水市场和水权交易应运而生，以便将稀缺的水资源高效配置。墨累—达令河流域从1980年开始进行水权交易，1995年实行水权交易“封顶”制度。随着“封顶”制度的实施，从1995年到现在流域年用水量一直控制在110亿m3以内。据了解，流域内的水权交易只是使用权转移，而所有权不变，仍属州里所有，出售方式分为临时和永久两种。在水权交易市场上，销售者可以自行决定出售其多余或不需要的水量，增加了企业经营的灵活性，通过出售他们不需要的水量以增加经济效益，尤其是不再经营现有的企业或到其他领域投资的情况下。出售部分水权的收入同样可用于引进节水技术，更进一步提高水的使用效率。对于购买者来说，通过在市场上购买水权，可以投资新企业或在扩建现有企业规模时增加水使用的可靠性。水权在市场上交易，价格随着水资源的供需形势的变动而变动，因干旱年、湿润年或用水期、非用水期而异，低时0.02～0.03澳元/m3，高时达到0.14澳元/m3。自水权市场交易以来，该流域已有8%水权永久转让，每年有1%水权进行年度转让。

在进行水权交易之前必须考虑和解决有关的问题，是贸易对其他用户和环境等第三方的影响最小化。这些问题涉及产权、定价、稀缺资源的最佳利用、交易系数、环境改善方法、机构安排和市场机制，随着水权改变和交易区域的扩大产生的水权交易量增加，这些问题还需要不断考虑。水权贸易必须以对河流的生态可持续性和对其他用户的影响最小为原则，生态和环境用水必须绝对地得到保证，同时供水系统的能力和不同灌区的盐碱化程度控制标准是进行水权贸易的约束条件。因此，只有在社会、自然和生态方面都可行的情况下，才可以在妥善的市场上，进行水权交易。在水权交易中，政府和水资源流域委员会积极建立市场机制促进贸易的开展，例如经纪人和互联网站。与临时贸易相比，建立永久贸易（无论是州与州之间还是州内）需要更加审慎地考虑上述问题。水权交易市场通过贸易价格和可供水量等市场信息，提供了透明、公开的交易过程，使买方和卖方在价格上达成协议后进行贸易。当然，在个体之间也可以进行贸易而不需要交易市场。在新南威尔士州就有几宗水交易是在互联网上进行的。在维多利亚州，水权交易市场设置了“出价至购买”和“出价至销售”方面的申请表格，这些表格通过媒体出版发行，而且一个以交易为主的互联网也正在设计。另外，水权交易市场独立于州政府机构进行管理，从而减少了政府干预，保证了市场运营的顺畅。这种透明的水权市场机制有助于购买者和销售者对水的使用做出最佳决策，为进行现金贸易提供了机会。

4.3.3.3　流域管理经验小结

澳大利亚墨累—达令河流域区域跨度大，各地区与部门间协调不便、管理难度大，由于水资源利用水平低，导致流域供水不足，同时伴随土壤盐碱化造成的土地与植被退化、海藻泛滥和流域纳污能力负载等问题。经过100多年的努力，澳大利亚墨累—达令河流域生态明显好转，并形成相对成熟的水资源管理模式，水资源管理模式实现了无限制开发利用到全面、有计划的协调管理。经过不断的实践，注重流域尺度管理，对于跨度大的流域各管理部门达成相关协议，并且强调各部门协调配合。在工作设置、政策制定及管理框架设置要以流域为尺度进行统一管理，建立水权制度和法律保障体系保证各部分充分发挥管理职能。

墨累—达令河流域是世界上水资源管理最成功的流域之一，完善的管理结构、先进的决策和规划体制是管理成功的奥妙所在。为了取得今天的成就，他们历时百年，探索了一整套符合国情和流域自然、社会条件的管理体制，通过管理体制的发展、协商、冲突解决和执行职能的实施，使流域整体公共利益最终能够得以实现。墨累—达令河流域多年管理经验表明，要实现河流可持续利用的管理，稳定合理的制度机构、可靠稳定的资金来源、科学先进的决策机制和公开的管理行为是关键，随着墨累—达令河流域百年水资源管理实践和努力，上述各方面的挑战得到了妥善的解决，并提供了有效的制度安排。