现行分水制度的问题及优化建议

讨赖河流域地处干旱内陆河区，降水稀少，蒸发量大，社会生产对河流水源的依赖程度很高。讨赖河水资源开发利用历史悠久，在西汉就有了引水灌溉，明清时期灌溉农业发展到一定规模，开始产生用水矛盾。民国后逐渐形成具有水权意识的讨赖河（干流）分水制度，构成了讨赖河水资源管理机制的雏形，之后虽经多次修改，但其分水方式总体延续至今。讨赖河的“以时分水”制度在流域水资源管理中发挥了重要作用，确立于1984年的流域分水制度，为讨赖河流域改革开放以来的水资源管理提供了准则和操作依据，为流域的稳定和可持续发展提供了有力支撑，历史功绩显著。

但是，近些年随着人口增长和社会经济发展，水资源开发利用程度不断提高，水资源供需关系越来越紧张，供需矛盾开始突出［8］。同时，由于近年来流域经济生产及水资源利用方式发生了较大的变化，现行分水制度在水资源管理的有效性、灵活性以及完备性等方面出现了一些问题，影响了水资源对当前社会经济可持续发展的支撑作用，迫切需要完善与优化［9］。流域内人口增长和社会经济发展形成了新的分布格局，水资源需求发生了改变，生态环境也发生了变化，传统的分水制度遇到现代水资源管理制度的挑战，主要表现在：

（1）现行分水制度及调度能力与现代水资源管理要求不相符

《中华人民共和国水法》第四十七条规定“国家对水资源实行总量控制和定额管理相结合的制度”，但是讨赖河传统分水制度总体上按时段划分讨赖河各灌区农业用水，缺乏用水的总量控制，造成节水制度激励不足，流域内用水浪费严重。另外，随着流域中游地区经济发展水平逐年提高、下游灌溉面积不断增大，中、下游用水矛盾日益突出，但目前讨赖河流域水资源管理局尚缺乏对中、下游用水量进行有效控制和调节的管理和技术手段。现状“定时不定量”的分水制度，已经逐渐不能适应流域社会经济发展对水资源管理的要求。

讨赖河现行分水制度制定是以传统农业灌溉为基础的。近年来，在社会主义新农村及节水型社会建设的指导下，流域积极发展新型农业，中游地区的经济作物种植比例增加较快，需水时间与现行制度规定分水时间出现错位，导致中游在春夏之交和秋季的时段性缺水，影响了分水制度的生产保障能力，需要优化完善。经供需平衡分析，讨赖河干流肃州区及嘉峪关市的均水时段内地表供水较充足，来水量基本可满足地表需水量，仅在5月上中旬、7月下旬及10月下旬出现时段性缺水。2005—2009年，肃州区、嘉峪关市向下游金塔县“借水”9次，“借水”主要集中在4、5月份，即肃州区的春灌结束后和夏灌一轮前，其中肃州区在夏灌一轮前连续4年向金塔县“借水”，且所借水量固定。这说明肃州区在春夏之交缺水较为严重，其现状需水过程与制度规定的分水时段不适应，需要通过向金塔县“借水”的方式延长春灌结束时间或者提前夏灌开始时间，以缓解缺水情况。

新中国成立以来讨赖河流域虽已建成一批蓄、引、提工程，但在流域上、中游还不具备足够的水量调度能力，不能对地表水进行有效调蓄，无法从数量上实现对用水户用水总量的控制，这也是讨赖河流域一直采用按时间进行分水的主要原因之一。另外，由于历史原因，流域管理局不能对中游水电站、下游蓄水工程进行统一管理，也缺乏对流域内水利工程运行信息进行实时监督的手段。目前，讨赖河流域水资源管理局具有流域水资源行政管理职能，但缺乏一套适应讨赖河流域特点的地表-地下水联合利用及统一管理机制。同时，正确处理水资源流域管理与区域管理的关系，强化流域管理机构在水资源管理中的法律地位和管理职责，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，也是讨赖河流域水资源管理现代化建设的重要工作。

（2）现行管理制度缺乏用水总量控制，流域水资源已出现超载

讨赖河流域缺乏地表水用水总量控制，加之地下水开采的增加，干流区域已经出现超载现象。根据渠首站2003—2008年来水量、供水量以及主要用水区的地下水开采量，可计算得到近几年讨赖河干流区的地下水超载量。2003—2008年嘉峪关市、肃州区及金塔县渠首站地表可支配水量为5.24亿m3，区域地下水不重复量为0.38亿m3，可利用水资源量为5.62亿m3；地表水净供水量为2.74亿m3，地下水净开采量为3.79亿m3，总供水量为6.53亿m3，区域水资源超载0.91亿m3。2008年，嘉峪关市、肃州区及金塔县地表可支配水量为5.30亿m3，区域地下水不重复量为0.38亿m3，可利用水资源量为5.68亿m3；地表水净供水量为2.81亿m3，地下水净开采量为4.13亿m3，总供水量为6.94亿m3，区域水资源超载1.26亿m3。尽快实施用水总量控制、进行流域地下水统一管理，是讨赖河水资源管理工作当前面临的一项重要内容，也是讨赖河水资源管理方式改革的关键。(www.xing528.com)

（3）现行分水制度中缺乏干旱应急水量分配机制

讨赖河目前缺乏干旱应急水量分配方案，在干旱情况下依然按照现行制度规定的按时段分水，导致流域管理机构无法根据各灌区用水需求对水资源进行总量平衡和余缺调剂，流域内连年出现“卡脖子旱”现象。近几年，各灌区间互相“借水”以缓解干旱的现象频繁发生。另外，现行按时间分水制度下，各用水区域“依时取水”，用水量随来水偏丰而自动增加，缺乏总量控制，不利于促进节水。同时，丰水期可用水量的增加极有可能导致耕地面积扩大，但干旱期不具备相应的配水面积核减及应急配水机制，影响了流域分水制度的可持续性。因此，编制流域干旱应急水量管理规划、提出应急水量分配预案和干旱水量协调机制，是对现行分水制度的必要完善，对提高讨赖河水资源管理水平非常重要。

（4）现行制度未分配地下水，地下水位下降明显，威胁流域生态环境安全

现行分水制度缺乏全流域地下水开采总量控制方案，给讨赖河现行按时间分水制度的实施埋下了一颗“定时炸弹”。石羊河与讨赖河类似，自古就有依时分水的协议，但未能有效地控制地下水开采，导致在上下游完全遵守协议、按其分水时段取用地表水时下游仍无水可用的现象，形成“上游过度开采地下水—地表径流加速渗入地下—下游河道干涸—下游在协议规定分水时段无水可用—下游继续过度开采地下水”的恶性循环，最终致使“依时分水”协议的实施“有其名而无其实”，无法调解上、下游用水需求矛盾，造成整个流域用水混乱和超载。因此，如果不加紧进行“水量水权”分配、统一进行地表水及地下水总量控制，很可能重蹈石羊河与民勤的覆辙。

讨赖河中游人工绿洲不断扩大导致进入金塔盆地水量逐年减少，加之缺乏全流域地下水开采总量控制方案，金塔县地下水开采逐年增多，造成金塔县地下水位明显下降，形成以县城为中心的漏斗区，面积达260km2，中心处地下水降幅达12m，导致局部地段出现沙漠入侵等生态环境问题。讨赖河全流域地下水允许开采量为5.26亿m3，2008年实际开采量为4.34亿m3，地下水开发利用率已达83%。其中，中游地下水开采量为2.85亿m3，占总可开采量的66%，下游开采量为1.49亿3，占总可开采量的34%。近年来讨赖河地下水开采量逐渐增加，干流区已出现地下水超载，造成下游清水河、临水河的泉水出露量迅速减少，从1992年到2006年，清水河、临水河泉水出流量减少了36%，地下水超载并影响地表水水量的问题已经显露并日趋严重，长此以往势必导致下游泉水枯竭、水事纠纷频发甚至按时间分水制度的崩溃。另外，20世纪80年代以来，下游金塔县地下水位持续下降，30年下降7.87m，年平均下降0.26m。与之类似，根据鸳鸯灌区多年地下水监测数据资料，将灌区划分为上游、中上游、中游、下游四个分区，分析1980—2009年的地下水位动态变化情况。鸳鸯灌区1980—2009年地下水位总体呈连年持续下降状态。2009年8月底全灌区地下水位平均埋深为12.11m，与1980年8月底平均值（4.24m）相比，30年下降了7.87m，年平均下降0.26m。

综上所述，分水制度及调度能力与现代水资源管理要求不相符、均水时段与现状需水时间错位、用水总量控制缺失降低了讨赖河现行分水制度的水资源管理有效性，影响了节水积极性，造成了时段性缺水；缺乏干旱应急水量分配方案，导致现行分水制度难以在干旱情况下适时调剂水量，降低了分水制度的灵活性；未分配地下水水权，造成分水制度的水文边界不完整，影响了分水制度的完备性，造成地表-地下水统一管理的水权基础缺失。这些问题为讨赖河的可持续管理埋下严重隐患，讨赖河流域迫切需要建立现代水资源管理方式。

针对讨赖河流域传统分水制度在流域管理中的种种问题，有必要从水文、水资源、流域管理等方面，探讨讨赖河流域传统分水制度与现代水资源管理相结合的模式，为完善流域水资源管理体制、加强流域水资源统一管理、提高用水效率、实现水资源可持续利用提供科学支撑。为强化流域管理、提高用水效益、增强分水制度的生产支撑性及风险抵御能力，避免总量控制缺失、地下水超载等对现状用水秩序的破坏，讨赖河流域迫切需要建立以明晰“水量水权”为核心的现代水资源管理方式。这是讨赖河流域实施“总量控制、定额管理”、落实最严格水资源管理制度的必经之路，也是解决目前水资源管理问题的重要途径。