强制规制与激励机制相结合

国外的安全规制实践大体经历了强化强制性规制到放松管制，到实施激励性规制鼓励社会多元主体参与的历程。从我国的规制实践来看，强制性规制仍需完善，激励性规制尚需推进。

13.4.2.1　强制性规制

行政性和法律性规制是我国强制性规制的主要手段。目前我国已经形成了以《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量法》等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《乳品质量安全监督管理条例》等一系列法规为主体，以各省及地方政府关于乳品安全的规制为补充，相关部门配套法规、行政规章、规范性文件为辅助的乳品安全法规体系，然而从法制水平与发达国家相比仍有一定的差距。如关于乳品安全的专业性和技术性的法律规制缺少理论研究和实践支持；安全规制立法很多参考发达国家经验，对我国现实乳品安全情境变动的应对与适应还有法律规制漏洞；对各政府部门食品安全执法者的规制缺乏监管制度和具体措施，即缺少对规制者的规制，安全规制的立法和执法都需要进一步创新。

从实施强制性规制的标准、认证、检测体系等具体措施来看，我国《食品安全法》明确规定食品安全标准是乳品领域唯一强制执行的标准体系。但是我国食品安全标准与食品技术法规层级不清，这与发达国家食品安全法律、食品安全技术性法规、食品标准的三层结构不同，我国乳品的分类标准、乳品安全的质量标准、乳品安全的控制体系标准大部分以国家强制性标准形式存在，还有一部分与各部门、各地方的技术性规定（包括地方行政法规、条例、部门规制）交叉存在，另外还有行业标准、企业标准。新修订的食品安全法对国家标准、地方标准、企业标准的关系进行了界定，《食品安全法》（2015）第30条规定，“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案”。

2010年前，我国乳品相关标准共160余项，存在部分指标交叉、重复、矛盾，以及重要指标缺失等问题。2010年3月26日由卫生部批准公布新的乳品安全国家标准，整合为66个乳品安全国家标准，分为乳品产品标准（包括生乳、婴幼儿食品、乳制品等，共15项）、生产规范标准（2项）和检验方法标准（49项），形成了统一的乳品安全国家标准体系。但是乳制品质量安全标准在实施中仍然存在一些问题，需要进一步统一乳制品的产地环境、储藏运输、检验检测方法、动植物检疫标准等，并建立标准的配套机制，包括乳品安全风险分析机制、乳品安全检测反馈机制等。(www.xing528.com)

13.4.2.2　激励性规制

以强制性为主的政府规制面对日益复杂的安全风险因素和紧缺的规制资源有些力不从心，而激励性规制手段的灵活运用既能有效缓解乳品企业以及生产者的被迫遵守感又能强有力地挖掘相关从业者的内在潜力，变被动为主动。我国目前的规制手段主要是以国家及各部门出台的法律法规强制性规制为主，激励性规制虽然也有提及，但具体的激励措施不多，如对奶畜养殖者的激励只是在广义上提出鼓励相关企业为其提供所需服务。

目前已经实行的一些财政补贴政策主要集中在乳业发展的上游环节，而在生产、销售环节并没有具体的激励性措施来保障乳业生产者的权益。如奶农在生产环节，牛奶能否及时售出对奶农的收益有着非常重要的影响。由于各种不确定因素的存在，奶农面临着奶量供不应求以及更为严峻的供给过剩的现实，我国到目前为止并没有相关法律政策来调控奶量供应，维护奶农的基本利益；而国外的法律对奶农的权益有很好的保护，如果在规定产量范围内没有售出，政府会进行收购或者进行相应的补贴。激励性规制显然需要更加具体化和法律化，才能更好地促进我国乳业持续健康发展。

从规制环节来看，需要激励性规制由乳业上游向中下游拓展。目前我国政府对乳业发展的激励性规制主要集中在奶源和企业两个方面。在奶源方面对草原生态建设、苜蓿发展、奶牛养殖以及生鲜乳质量都已进行激励；在企业方面，对企业的规模、生产加工过程、产品质量及其创新、税收方面都有激励性规制；但是在销售方面包括产成品和原料奶都没有相关的政策条文来保护奶农以及各销售商的权益，更没有激励性措施来鼓励相关人员继续从事乳品销售行业。而国外的激励性规制贯通产业链上的每一个环节，激励规制实施主体既有政府也有私人。例如美国的乳制品在加工环节有特级、标准级以及不认定等级之分，来激励乳业生产者精益求精提供高质量的乳制品；在销售环节，各大超市要求供应商采用食品安全标准并通过第三方认证，超市才会许可这些供应商的产品进入市场，即实现了标准—认证—许可的三级私人规制模式，这一做法也得到了官方的许可。与国外自下而上重视私人规制并给予激励的做法不同的是，我国自上而下的规制体系不论是强制性还是激励性规制措施并没有完全涉及具体的产业链上的每一个个体的利益需要，这与长期以来的多部门分段管理的规制实践造成的路径依赖有很大关系，因此建立全产业链的完整激励体系是今后理论与实践层面都需深入开展的。