规制客体存在的问题的分析介绍

规制客体是规制主体活动的对象，以政府为规制主体的安全规制，涉及乳业全产业链。乳品安全的供给涉及上游饲料种植、奶牛养殖、乳品的生产加工、经营流通、餐饮消费等环节的各个利益群体。因此，规制的客体涉及奶户、奶站、乳制品生产企业等。

4.3.2.1　原奶环节

“三聚氰胺”事件暴露出的问题，恰恰是生鲜乳环节没有全部纳入农业部门的监管，不法奶站、奶农的投机掺假与乳企默认产生的恶果。2009年开始，国家质监局连续3年在全国实施生鲜乳质量安全监测计划，通过专项监测、飞行抽检、隐患排查等方式，以奶站和运输车为重点，加大对三聚氰胺等违禁添加物的检测抽检力度，坚决打击各种违法添加行为。农业部门则依法开展了奶站清理整顿工作，所有奶站由乳品企业、奶畜养殖场和奶农合作社三类合法主体开办，全部持证收购。三鹿集团的覆灭，与我国奶业的分散饲养、集中挤奶的生产组织模式直接相关。内蒙古牛奶生产在“三聚氰胺”事件发生之前，按其生产组织模式划分，可分为农户家庭分散饲养、奶农片区集中饲养、乳品企业牧场园区集中饲养、业主规模化饲养四种。其中，业主规模化饲养的现代化程度最高，乳品企业牧场园区集中饲养的现代化程度次之，奶农片区集中饲养（奶牛小区）有一定的组织和管理形式，在现代化程度上比农户家庭分散饲养前进了一步，而农户家庭分散饲养的现代化程度最低。

“三聚氰胺”事件发生后，我国大力推行规模化养殖，开展奶源基地建设，尤其是集中整治了各类奶站。目前，从养殖方式来看逐渐形成了两种类型：一类是家庭散养以及小规模片区养殖，另一类是大型标准化牧场养殖。2016年，我国奶牛规模养殖比重首次超过50%，养殖方式实现由传统向现代化的转变。

因此，从奶源供给来看，散养和小规模片区养殖方式的安全风险因素比大牧场养殖较为复杂，所涉及的奶农、奶站等利益方往往是乳品奶源安全规制的重点。下文简单分析这两种方式下的规制客体行为可能导致的风险因素。

（1）奶农分散生产

奶农分散生产是指以分散的奶农为单位，进行奶牛养殖的生产组织模式。奶农分散生产在内蒙古原奶生产组织形式中仍然占绝对比例。在奶农分散生产条件下，乳品企业与奶农是通过奶站完成交易的（见图4-3）。奶站是建立在奶源基地，从事牛奶的集中和运送的专业性经济组织。奶站的诞生是由于公司控制奶源基地的需要。由于鲜奶的鲜活易腐性，企业可控的收奶半径有限，为了满足企业生产能力不断扩大对原料奶的需求，企业通过整合社会资源，建立奶站，与奶站达成牛奶交售合约，扩大奶源基地范围；同时通过奶站集中挤奶，企业也可很好地杜绝奶农掺杂使假等行为，规避奶农的道德风险和逆向选择，确保原料奶质量。

图4-3　奶农分散生产组织模式交易示意

由于饲养技术、设施以及质量安全意识等原因，奶农分散生产的产量和质量相对较低，无法满足乳品加工需求。具体而言，奶农分散生产的安全风险主要表现为以下几个方面：

第一，饲料安全没有保证。奶农小规模、分散饲养的饲养方式粗放，奶农主要是自拌料或是从市场上购买廉价料饲喂，无法保证饲料的合理搭配、营养价值及安全标准。目前我国饲料市场不规范，监管不严，饲料生产商违规，在饲料中添加有害物质以提高饲料营养成分含量或感观效果。而分散独立生产的奶农缺少鉴别知识，又不具备饲料化验手段，一般是根据市场价格选择饲料，奶农的廉价需求恰好迎合了饲料生产商的投机行为，使得饲料市场上出现“劣质饲料驱逐良质饲料”现象。一些饲料中的有害添加物进入奶牛机体内，对牛奶生产造成污染。

第二，饲养设施简陋，饲养管理技术落后。奶农分散养殖布局呈现典型 “庭院经济”特点，奶牛圈养或拴养在院子里，活动场地小，粪便得不到及时、科学处理，环境卫生差，环境中的有害物质经由生物食物链条传递并浓缩于牛奶中，影响质量安全。奶农分散生产是种养结合、以种定养的兼业型生产，通常是自家产什么就喂什么，青粗饲料不做合理调剂。

第三，疫病风险高，抗生素残留严重。牛奶分散生产，奶户饲养规模小、分布不集中，奶牛疫病得不到有效监控，牛结核、布什杆菌病等人畜共患病的患病率高。加之部分奶农未严格按照规范要求防治奶牛乳房炎，导致奶牛用药频繁，特别是抗生素在生产中用量大，长期使用会导致奶牛体内细菌失调，耐药性增强，疾病难以彻底治愈，药物残留增多，严重影响牛奶质量。

第四，奶农机会主义行为难以避免。在奶农分散生产条件下，乳品加工企业不可能对其生产行为进行监督。出于短期利益驱动，奶农会产生机会主义行为。奶农机会主义行为主要表现为：以次充好，即让病牛或体内有抗生素的牛进站挤奶；偷懒，即在挤奶前，不认真清洁奶牛乳房，敷衍了事，致使牛奶中细菌杂质数量增加；惜奶，即按要求奶牛在上吸奶器之前，奶农应将头三把奶丢掉，但多数奶农不舍得丢奶；违规操作，即在挤奶过程中，通过重复拔吸奶器，增加管内气压，使得计量瓶内奶量虚高。

第五，中间商机会主义行为难以控制。在奶农分散生产条件下，乳品加工企业委托中间商——奶站来完成牛奶的集中和运送，乳品企业根据奶站交售牛奶的数量和质量，分级给付管理费。奶农牛奶的低质量和乳品加工企业的高要求，对奶站形成产生机会主义行为的倒逼机制，严重影响牛奶质量安全。奶站是独立于乳品加工企业和奶农的利益主体，由于经济利益的驱动，进入奶业产业链的中间环节，负责牛奶的采集和运送，奶站上不对奶农负责，下不对企业负责，以赚取中间更高的服务费用为主要目的。因此，在交售牛奶数量少，质量低的情况下，奶站极易采取不正当手段，在牛奶中掺杂使假，提高牛奶的质量检测等级和数量，赚取高额的服务费用，破坏牛奶质量，危及产业安全。同时由于企业与奶农的交易没有实现以质论价，而企业与奶站的交易实现以质论价，因此，这种价格机制不利于激励奶农优质牛奶生产，又催生奶站的机会主义行为，牛奶质量实难控制。

（2）奶农片区集中生产(www.xing528.com)

奶农片区集中生产，是将奶农分散的奶牛集中在建设好的片区，实行统一管理、集中建设、分户饲养、集中挤奶、系列服务的生产运作模式，就是我们通称的奶牛养殖小区。

奶牛养殖小区大多采取“五统一、一分户”的方式运营，即奶农以每年交纳一定的费用或扣除奶款为条件，进入小区饲养。小区实行统一管理、统一防疫、统一挤奶、统一销售、集中供料、分户饲喂方式运营。目前内蒙古乳业奶牛养殖小区主要有三种类型，不同类型的小区组织管理方式也不同。

第一，当地政府统一建设小区。这类小区政府补贴30%后出售给奶农，公用设施由政府出资建设。小区为奶农提供养殖场地，统一建设标准化牛舍，要求入区奶农的养殖要达到设计规模。实行人畜分离，奶农自愿加入，土地无偿使用。小区内由龙头企业建设挤奶站，奶农免费进入挤奶站挤奶。

第二，龙头企业建设小区。龙头企业购买土地，统一建设牛舍，修建绿化带，建设挤奶站等公共设施，形成一定规模的小区，然后把牛舍卖给奶农来饲养奶牛。购买牛舍的奶农还可以得到企业的贷款。进入小区的奶农必须按企业的要求统一饲料、统一防疫、统一配种、统一奶价、统一消毒。小区由企业派人成立管理机构，实行全面管理，除自主经营、自主决策外，其他活动必须服从小区的管理。小区不向奶农收取管理费用。

第三，奶农出资建设小区。这类小区管理较为松散，虽然有服务站，但服务的内容少，机构也不健全，奶农各自为政，小区内也没有健全的管理制度。小区内有奶站，奶农可以免费到奶站挤奶。

奶牛养殖小区作为具有一定饲养规模的奶农片区集中饲养模式，比奶农分散生产前进了一步，但一些客观存在的问题有待解决，主要体现在以下几个方面；

第一，小区缺乏整体规划，易于疫病群发。许多小区选址时没有根据小区规模、水源条件、奶牛的生态学特征、牛奶的销售、交通条件和周围社会关系等进行长远考虑。在空间布局上，相当数量的小区不分管理区、生活区、生产区、粪污处理区，各功能室设置不合理，消毒设施不健全，造成整个小区防疫不严格，污染严重，疫病的交叉感染在所难免。而且规划时没有对小区的发展做出科学的预见，小区面积不易向外扩张，养殖单元被限定在一个小区域内，没有为以后发展留下余地，随着奶牛存栏数的增加，各单元显得十分拥挤。

第二，片区统一管理不到位，环境污染严重。小区建设的初衷是优化人居和牛群饲养环境，实现人畜分离，扩大奶牛活动范围，提高奶牛饲养管理水平。但调查中发现，生产现实并非想象的那般景象。由于投资建设者和生产者分离，奶牛养殖小区建设，管理主体缺位，卫生防疫不到位，饲料管理不统一，生产管理水平不高，小区环境污染严重，原本是人畜分离，却变成了更为广泛意义上的人畜混居，奶牛活动范围扩大了，但是奶牛饲养主体——奶农的生活环境却每况愈下，成为危及牛奶生产的又一新的难题。

第三，养殖小区的功能不够完善。第三方检测体系、优质优价体系没有完全建立起来，小区或乳品加工企业未对原奶进行分户鉴定质量，而是按统一价向奶农支付奶款，原奶质量较高的奶农的利益得不到保障，逐渐使得小区的原奶质量越来越低。

4.3.2.2　生产加工环节

乳品生产企业作为被规制的客体，事前有生产经营许可的准入，事中需按照国家规定的法律法规体系和食品安全体系进行生产，事后出现安全事件需要接受相关规定惩戒。乳品生产企业既是强制性规制的客体，同时也是自愿性规制的主体。从企业乳品安全管理的实践来看，大型乳品企业基于社会责任的担当和声誉机制的影响，对乳品质量安全往往采取非常严苛且高于国家要求的标准生产，尤其在实施HACCP方面，更是众多中小企业不能做到的。然而，不排除为了追求营养指标提升、保质期延长等因素带来的利益，企业会运用技术更新手段突破现有规制的要求，或者向规制机构提供寻租利益，实现规制俘获。

再者，企业与消费者在乳品安全信息方面存在严重不对称，不论是专业性还是技术性企业都是优势的一方。隐瞒和虚假宣传产品信息都会导致消费者利益受损。因此，乳品企业需要建立常态健全的信息披露制度，让消费者获得公开、透明的产品信息。

另外，从乳品安全的外部技术风险因素来看，乳品质量会受微生物污染、化学性污染、环境污染等因素影响，有时候很难单纯归咎于企业的生产环节。运输储存、销售环节也存在重大安全风险因素。因此，乳品安全规制客体是对全产业链各利益方的规制，传统以注重终端产品规制和事后惩罚的模式会导致消费者认为乳品安全事件爆发是政府监管不力和乳品企业质量失控造成的。