乳品安全规制的成因及原因分析

（1）乳品安全的外部性问题导致市场失灵

乳制品行业具有较强的外部性。正外部性表现为乳制品行业的发展对自然环境、人文环境产生促进作用：一是促进自然环境的改善，如牧场植被的恢复和土壤的改良会给区域生态环境的改善带来好处；二是人文环境的提高，如市场提供高质量且数量充足的乳制品，将会改善人们的饮食文化，增强体质，提高生活质量和幸福指数。

乳制品行业的负外部性主要表现在：一是假冒伪劣或质量不达标的乳制品充斥市场，将会引发重大的公共食品危害事件，其危害不仅仅是给消费者带来身体上的损害，更严重的影响是影响消费者的消费信心，造成集体恐慌，给社会的和谐、稳定带来隐患；二是乳业的源头奶牛的养殖业对环境要求很高，由于沼气发电、沼气池等设备成本高，大多养殖户没有相应的粪便处理措施，给周边的环境带来很大的污染；三是引发的重大公共食品危害事件，会使整个乳制品行业受到极大的打击，小到事件原发企业退出市场，大到导致乳制品行业的发展会一蹶不振，对国民经济造成重大影响。2018年的“三聚氰胺”事件从河北波及甘肃、江苏、陕西、山东、安徽、湖南、湖北、江西、宁夏等地，使中国的乳制品行业一下进入了冰点，很多乳制品企业被迫停产整顿或退出市场。针对乳制品行业存在的外部性问题尤其是负外部性，政府实施乳制品安全规制非常必要，这是行业经济发展的需求，也是维护消费者利益的需求，更是实施国家发展战略的需求。

（2）信息不对称导致市场失灵

乳品安全面临的市场失灵的最根本的原因就是信息的严重不对称，无论是在乳品的生产环节还是在运输和销售环节，消费者始终处于最劣势的地位，因为除商家发布的商品信息之外，消费者对于乳制品本身的各种信息无从得知。在乳品行业蓬勃发展的同时，“趋利心”会使一些不法分子利用管理的漏洞，在原料上想尽办法降低成本，在原料奶中添加各种违规添加剂，比如“皮革水解蛋白”“三聚氰胺”，以达到蛋白质等营养成分的检查标准，而消费者只有在这些违规添加剂导致生命安全受到危害的时候才能得知。

完全竞争市场结构模型假定，生产者和消费者之间拥有充分的信息，所有信息都是公开透明的，双方据此做出市场行为决策；但现实中，这样的条件难以满足，交易双方存在大量信息不对称的现象，由此诱发“逆向选择”和“道德风险”。

按照对信息占有情况的不同，可以把商品分为三类：搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是指消费者在购买商品前就已掌握充分信息的商品。经验品是指消费者只有通过购买才能了解其质量的商品。信用品是指消费者购买后也不能了解其品质的商品。鉴于此，乳制品既是经验品又是信用品。在乳制品生产和流通中之所以存在信息不对称问题，主要是因为：一是乳制品产业链过长，产业链中各环节、各阶段，市场主体所占有的社会资源不同，所从事业务的内容、所需知识、工作对象和范畴，以及所追求目标的不同，必然导致信息不对称现象；二是在获取信息所付出的成本上，规制者和消费者对信息的占有量是有限的，规制者要想获得企业的尽可能充分的信息就要投入大量的人力、物力和精力，而消费者要想获得乳制品在质量和安全方面的信息更是难上加难；三是乳制品行业中，对食品安全信息占有绝对优势的是生产、加工、运输和销售企业，这些被规制者为了追求利益的最大化，可能会铤而走险，以次充好、以假乱真。针对乳制品安全信息的不对称问题，解决的途径不外乎有两种：一是政府采取有效手段进行规制；二是通过市场信誉机制的调节，达到优胜劣汰的市场均衡状态。

（3）市场体系不健全导致公共政策失灵

我国目前的市场经济体制改革正处于深化阶段，市场体系还需要继续完善。政府转变职能要处理好与市场的关系，对于市场失灵的领域政府规制应发挥作用。由过去全面介入市场的微观管理到现在退居幕后更多强调政府服务功能的宏观管理，都需要相应的机制建设加以配合。与发达国家相比，目前我国缺少一系列的保障食品安全的制度，如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信息发布制度、食品安全信用制度。长期的计划经济体制导致政府的管理职能高于服务职能，规制也是以事实上的强制性规制为主的单一规制结构，使得政府不得不面临公众认为食品安全事件都归咎于政府监管不力这一误解。(www.xing528.com)

（4）规制协调程度低导致政府失灵

国内外食品安全的监管实践使得人们日益达成共识，即公共规制和私人规制的合作治理是解决当前食品安全面临的市场失灵和政府失灵的双重困境的有效途径。

乳制品安全规制的行为主体一般是指规制者或政府规制机构（包括中央政府、地方政府）、乳制品生产和销售企业（包括奶站、奶农）、行业协会、消费者等。

中央政府对全国的食品安全负责，规制的重点在于全国性的乳制品安全法律法规的制定、监督执行以及对地方政府的规制，以保证全国乳制品市场的有效运转；而地方政府规制的重点主要体现在执行中央政府制定的乳制品的质量安全的法律法规、制度和标准，同时制定地方性的法律法规，规制乳品行业各环节的质量安全行为。

国家规定的法律法规，是一切制度以及行为的根基，它明确规定了在乳制品行业生产制造的所有环节中企业的责任义务，并声明了各种行为的合法性。而规制部门则依据国家所规定的法规，使用包括并不限于生产许可证、质量技术标准、信息规制或监督检查等规制工具，约束或制裁不符合要求的乳制品企业的行为。在企业生产乳制品前，规制机构会对企业进行相关检查，只有当企业符合规定，拥有了生产加工乳制品的资质后，才能获得生产许可证，没有生产许可证的企业无权进行生产。这样，通过在乳制品生产加工的根源对乳制品安全问题进行规制，可以让消费者更加方便地鉴别乳制品是否符合生产标准。

企业自我规制是企业以实现利润最大化为目标，为获得经济效益、社会效益而主动进行的规制。本书所涉及的主体主要是乳品生产经营者。企业进行自我规制是通过建立质量安全管理体系以及采用多种保障产品质量安全的手段。质量安全管理体系贯穿于整个供应链，从原奶收集过程中的散户奶农、奶站，生产过程中的乳品加工企业，运输过程中的分销商、零售商，直销过程中的送奶到户、专卖店，直到产品到达消费者手中，整个过程中都进行严格的质量安全管理。此外，还制定高于国家和行业代表企业标准，接轨国际标准；加大检验检测投入，增加检验检测设备、检验人员、检验标准；积极进行国际质量体系认证，例如ISO9001、ISO14001、OHSAS18001、GMP、HACCP等体系认证。

第三方规制是除政府规制、企业自我规制之外的参与质量安全规制的力量，主要包括行业性社会团体、民间团体以及自律性行业管理组织的协会。我国的乳品质量安全规制的第三方力量包括中国乳制品工业协会、中国奶业协会、中国食品工业协会、中国食品协会、中国安全食品协会、消费者协会以及中国质量检验协会。第三方规制通过社会性规制工具对乳品安全进行规制，发挥其规制成本较低、方式较为灵活的优势，在政府规制主体以及企业自我规制主体之间起到沟通和协调作用，从而为加强安全规制提供有力的支持。