国内外水电工程分包管理现状及发展趋势

8.1.4.1　国外水电工程分包管理发展过程

在国际市场上,建筑工程分包已成为总承包商寻求专业协作和转移风险的首选。如世界银行贷款项目的鲁布革工程,在形成我国建筑业改革“冲击波”的轰动效应中,给日本大成公司作分包的水电十四局可谓是功不可没；中建总公司作为海尔集团在美国设厂的总承包商,选用了100多家专业分包商和供货商,为当地公司创造了数百个就业机会,因而产生了良好的经济和社会效益；德黑兰地铁工程,倘若没有200余家设计、制造和施工分包商参与,中信公司就难以一举成功。

自中国加入WTO后,建筑行业已和其他几个行业一起,率先对外企敞开了门。此时探索并创新我国工程分包制度,显得尤为急切和必要。

8.1.4.2　我国水电工程分包管理发展过程

工程项目分包是国际工程建设市场上经常采用的一种方案,它特别适合于大型工程建设项目,水电工程建设也不例外。从20世纪80年代起,我国水利水电工程市场上采用分包方式建设的项目在逐年增多。特别是那些规模大、投资大、施工难、技术要求高的水利工程,大多都采用了分包的方式。在三峡工程建设中,不管是土建工程、建筑安装工程、大型机电设备工程,还是大坝安全监测工程等,大多采用了分包方式竞标和建设。比如三峡枢纽工程大坝电站厂房工程(简称厂坝二期工程)由泄洪与挡水大坝、左岸电站厂房(14台机组)建筑物组成,分为泄洪坝段、左岸厂房坝段和左岸电站厂房三个标段。其土建与安装的标段由葛洲坝股份有限公司、宜昌青云水电联营公司、宜昌三七八联营总公司中标承建。

1982年以前在长期计划经济体制下,国内水电建设管理体制一直采取“自营制”方案,即由国家指派建设单位施工,建成后移交电力运行单位。这种建设管理体制使水电施工企业的利润有保障,但也形成了水电工程项目建设周期长和投资效率低下等历史痼疾。为顺利取得世界银行贷款,当时的水利电力部指定鲁布革工程管理局对外代表业主,对内代表甲方,通过招标方式选择承包人。1982年9月,鲁布革水电站对发电引水隧洞进行了国际招标,日本大成公司以低于其43.40%的标价中标,并将工程分包给国内的水电施工队伍。鲁布革水电站发电引水隧洞工程的分包,在一定程度上标志着国内水电工程分包的开始。

为进一步适应市场经济的发展,2001年至今建设部颁布了一系列的法规,全面规范实施企业资质就位,划定了企业在建筑市场中的活动范围,使长期处于无序的分包市场有了依据,从而促进了建筑市场的稳定,有利于工程质量和工程安全。在国家的支持和规范下,水电工程分包市场发展极为迅速,并表现为良性发展趋势：重视分包行为的主体范围不断扩大,包括合同各方、政府机构、产业研究机构、社会媒体和社会咨询机构等；分包管理体制建设开始不断完善,不仅承包人现场管理程序完善,而且一些企业集团公司制订了分包管理制度；分包合同履约中的维权意识普遍提高,不论是承包人还是分包人,已全面上升到法律维权,并辅以社会舆论维权。

纵观我国工程分包市场,改革开放以来,我国建筑行业一直都在不断地推行建设项目管理体制改革。水利水电建设行业更是从学“鲁布革经验”开始,率先走出计划经济的方案,不断探索既遵循商品经济的发展规律,又适应WTO国际经济交往的行为准则,形成了符合我国国情的建设工程管理体制。通过这20多年的不断探索,一步一步地走到今天,从观念上、组织形式上、人才队伍的储备上,甚至法律法规的配套上都基本具备了实行工程总承包建设方案的条件。

虽然项目分包管理在我国发展很快,也取得了不少辉煌的成果,但与发达国家和地区以及国际市场相比,颇显问题多多,差距甚远。如法律法规不能满足市场发展新的要求,表现为灵活性不够；“包工队”现象的负面影响虽然不断减小,但仍在相当大的范围内存在；主体工程分包和再分包普遍存在,肢解分包和转包时有发生；缺乏统一完善的监督体系,特别是预防不合格分包行为体系建设不能满足市场的发展要求。(www.xing528.com)

我国目前由于缺乏完善的专业化分包体系,现代项目管理工具没有良好的应用条件,工程项目管理还处于粗放型阶段。随着市场开放程度的提高,国外投资商和承包商的进入、政策法规逐渐国际化,我国项目分包管理正逐步向现代的项目管理方式转型。

在项目分包管理方面,除部分专业程度较高的工程分项由专业分包商完成外,很多具体的施工任务是由总承包企业自己来完成的。专业化程度低,劳务队伍素质不稳定,总承包企业要花费大量的人力和资源投入到对劳务队的管理上,从而总承包方的管理水平也受到牵制。

现阶段,由于受到国家多重行政机关的重视和监督,加上逐步推行的各类项目管理方面的规范,像三峡之类的国家重点工程项目中的分包进行的较为顺利；但在一些中小型项目,特别是政府监管难以深入到的地方,项目分包还处在较低水平。

20世纪末至21世纪初雅安地区由市、县投资兴建的有雅安将军坡等中型水电站,以及宝兴若碧沟、石棉正龙、天全龙门、龙池、荥经罗家湾等小型水电站。雅安市水电建设取重了可喜的成绩,对西部大开发雅安经济大发展起到了积极的推动作用。但是,在电站施工过程中,因不重视勘测工作,不少问题已达到不可忽视的地步。由此,甚至造成发电工期推迟10年多,经济损失上1000万元的后果。我国现阶段项目分包的过程是：工程在公开招投标时往往会把工程项目分为几个标段,各标段对相应的承包方的要求也不尽一样,譬如资质、资信、技术能力、工程业绩、资金周转、培训和售后服务,相应的投标公司会根据自身的能力优势去承包相应的标段,通常招标方会先确定一家资质等级比较全的公司作为总承包单位,然后再由总承包方把下面的各分项分包出去,相应的招标过程不能少,项目实施时由总承包单位负责召集各分包单位实现,工程技术质量由监理公司负责。这种项目分包具有的优势和缺点如下：

优势：这样做可以最大限度地保证工程项目技术的可靠性,因为随着技术标的分散,各分包单位是一些具体做该项目的专业公司,技术力量比较雄厚。

以三峡水利枢纽一期工程为例,由于项目分包设计合理、考虑因素全面,资金到位及时,工程进展顺利,施工准备工程按计划完成,纵向混凝土围堰的混凝土开始浇筑时间比原计划提前10个月,工程质量完全达到甚至超过预期,为整个一期工程奠定了良好的基础。

缺点：国家明令禁止承包单位将其承包的全部工程转包,或将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转包。因为在转包过程中,由于监管不力导致最后工程实施者零利润或负利润时,相关单位很可能以次充好,偷工减料,带来工程隐患。在这方面,给我们带来惨痛教训的例子比比皆是,重庆市某大桥无故倒塌；湖南某引水大桥在建成启用典礼上便被冲垮。这些教训足以成为我们的警示。