我国工程项目管理模式分析

2.3.1.1　我国工程项目管理模式的历史

新中国成立以来,我国工程项目管理曾实行过多种不同的模式,大体上可分为五个阶段：

第一阶段是新中国成立初,以建设单位自营模式为主。

新中国刚成立时,我国各种资源相对匮乏,大批的工业企业和基础设施急需恢复或新建。当时,我国各行业发展较为落后,全国的设计和施工单位规模小,设计能力和施工力量不强并且较为分散,无法满足基本建设的需要,因此,采用建设单位自营模式组织建设能够适应当时的绝大多数的基本建设工程。建设单位自营模式就是工程项目开展过程中,对项目全过程的统一管理,设计、施工力量的组织以及机械材料的采购等均由建设单位自行完成,这样做的优点是对于工程项目的统一管理得到了保证,建设单位的施工积极性也得到了最大程度的调动,保质保量的完成工程项目建设任务。其缺点是在管理工程建设的经验和能力方面,建设单位力不从心,同时设计和施工力量分散,对施工经验积累不足,工程浪费和工程损失不能得到有效控制,不利于实现工程建设的专业化管理。

在新中国成立初期的较短时间里,采用建设单位自营模式具有一定的适应性,能够较好的完成初期的建设工作,但是其在生产管理模式上封闭的特点决定了其在实践过程中弊端丛生,与专业化、社会化的生产方式不能匹配,还需加以改进和转换。1952年1月9日,中央财委颁发《基本建设工作暂行办法》,要求建设与施工单位脱离,按照苏联模式实行甲、乙、丙三方制模式。

第二阶段,1953年到1965年,学习苏联的甲、乙、丙三方制模式。

新中国成立后,随着国民经济发展计划的提出,各种大规模项目建设的开展需要具有一定工程建设水平和管理水平的建设单位来承担,各主管部门在对前阶段基本建设经验进行消化和吸收的基础上,统筹安排,通过对设计和施工力量的整合,组建了一批实力较强的施工单位和设计院,从而完成我国工程项目建设方式由建设单位自营模式向甲、乙、丙三方制模式的转变,其中甲方指建设单位,乙方指设计单位,丙方指施工单位。

甲方由政府主管部门负责组建,而乙方和丙方的组建和管理则是在各自行政主管部门的参与下完成。建设单位(甲方)自行负责建设项目全过程的管理工作,由各自的政府主管部门向设计施工单位下达具体的设计、施工任务,由政府有关部门直接协调和解决项目实施过程中遇到的技术、经济等问题。

三方制模式在明确建设参与各方的关系的基础上,一定程度地提高了施工管理水平并且节约了投资。

在当时资源紧缺、建设任务重、工期紧张的基本条件下,由政府主管部门采取行政指令的方式对建设单位的资金和物资的供应进行管理,并指派相应的设计院和施工单位,可以取得较好的经济效益。然而这种模式的弊端随着经济的发展也逐渐暴露出来,例如采用行政指令的方式指定相关的生产建设单位,使得参与方没有自主协调的权利,相互间缺少沟通与交流,力量分散,不利于项目建设的有序开展。

第三阶段,1965年到1984年,以工程指挥部模式为主。

1965年,我国的工程建设开始全面推行工程指挥部模式。各有关单位按照政府主管部门指派分别派代表组成指挥部,在工程建设期间负责设计、采购、施工的管理工作,运营工作则在项目完成后交由生产管理机构负责,建设指挥部即完成了自己的使命。这种项目模式是高度集中的计划经济的产物,其优点是把建设的职能与管理生产的职能分开,在“三线建设”中得到充分发展,其中应用较为普遍的领域是国内的一些大型工程项目和重点工程项目,至今这种工程项目管理模式在我国仍比较常见。

工程指挥部模式把工程建设的全过程作为一个整体来管理,该模式在应用的初期起到了积极的作用,尤其是在集中资源和加快工程建设等方面,但是工程指挥部模式严重违背了商品经济规律,最终不可避免地产生了很多缺点：因不承担项目决策风险致使工程项目的决策者不能够全身心投入,指挥部的主要负责人多有政府机构领导兼任,缺乏相关的工程管理经验,在管理过程中又过于强调使用行政手段等,往往造成工程项目的投资和工程质量得不到有效保证,建设期也大大延长,影响了项目的交付使用。

第四阶段,1984年到1986年,学习引进国际先进的工程项目管理模式。

改革开放以后,大量国外成套生产设备陆续引进国内,我国的建筑市场也有国外资金和国外承包人的参与,同时也带来了国际通行的工程项目管理理论。其后,由于国际文化交流的进一步发展,以及世界银行等国际金融组织贷款和外商投资建设项目的大量增多,各种工程项目管理理论和实践经验在我国得到进一步的推广和发展。特别是在运作相关国际项目时采用国际惯例实行项目管理,这就进一步加速了我国自身工程项目管理理论的发展,也促进了我国工程项目管理模式、投资体制等的全方位改革。

第五阶段,从1987年至今,我国根据自己的国情,对工程项目管理模式进行研究探索、提高和完善、规范和国际化发展阶段。

2.3.1.2　我国当前工程项目管理体制

改革开放以后,基本建设领域为了适应不断发展而出现的新情况,也相应进行改革并推出了一系列新的举措,通过推行三项制度(项目法人责任制、招标投标制、建设监理制),形成了以国家宏观监督调控为主导,项目法人责任制为核心,招标投标制和建设监理制为服务体系的工程项目管理体制的基木格局；出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系,以设计、施工和材料设备供应单位为主体的投标承包体系,以及以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三原体,三者之间以经济为纽带,以合同为依据,相互监督,相互制约,形成了工程项目组织管理体制的新模式,彻底改变了我国以往以政府投资为主、以指令性投资计划为基础的直接管理型模式,转变为以企业投资为主、政府宏观控制引导和以投资主体自主决策、风险自负为基础的市场调节资本配置机制。这项改革使得项目法人责任制和项目投资风险约束机制得到强化,使项目和企业融为一体。(www.xing528.com)

(1)项目法人责任制

1992年11月,我国颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》,开始推行由项目业主负责工程建设项目管理的模式,项目业主由投资方派代表组成并承担项目投资风险,同时对质量、进度、投资进行控制。

在理论上,项目业主责任制增强了业主的责任观念。初步解决了当时我国投资主体和责任主体相分离,打破了工程建设一旦出现问题而责任又缺失的局面。但由于政府拥有行政立项审批人和单一出资人的双重身份,政府机构组建的发包人单位不能在生产经营活动中自主决策、自负盈亏,仅仅是政府机构的附属物,这就造成了项目管理人员责任心不重,管理建设任务执行不到位,不能从根本上解决我国项目建设与经营中存在的问题。

1996年,我国进一步颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。该制度明确了在整个项目运作过程中法人的核心地位,同时确立了工程项目的投资主体和责任主体,法人需承担投资风险,并需要对项目建设的全过程以及后来的生产经营、资产的保值增值的全过程负责。这样产权主体缺失、国有产权虚置等长期存在的问题得到有效解决,责、权、利相一致的保障机制和三者相制约的约束机制得到建立,有效避免了指挥不统一、管理不到位和投资失控现象,保证了项目资金的有效配置使用,极大提高了投资效益。

项目法人责任制在我国的推行与实施是发展社会主义市场经济过程中所采取的一项具有战略意义的重大改革措施,这种制度的实施有利于我国转换项目建设与经营体制,提高投资效益,并有助于在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理,在项目管理模式上实现与国际标准的接轨。项目法人责任制在我国工程项目管理改革史中具有里程碑的意义。

(2)招标投标制

在旧的计划经济体制下,我国工程项目管理体制的一个极大的弊端是政府按投资计划采用行政手段分配工程建设任务,而设计、施工和设备材料供应单位靠行政手段获取建设任务,缺乏必要的竞争机制和经济约束机制,从而严重影响我国工程建设投资的经济效益。

针对以往项目管理体制的缺点,1984年我国工程建设实行招投标制。招标投标,是在市场经济条件下进行工程建设项目发包与承包,以及服务项目的采购与提供时所广泛采用的一种竞争性交易方式。在这种交易方式下,采购方通过发布招标公告提供需要采购物品或者服务的相关信息和条件,表明将选择最能够满足采购要求的供应商、承包商与之签订采购合同的意向,由各有意单位提供采购所需货物、工程或服务的报价及其他响应招标要求的条件,参加投标竞争,最终由招标人依据一定的原则标准从投标方中择优选取中标人,并与其签订采购合同。招投标制大大激发了同行业各单位间的竞争,增强了中标人的资金控制,减少了发标人不必要的投资,提高经济效益,符合市场经济的发展原则。

(3)建设监理制

1988年7月,我国建设部颁发了《关于开展建设监理工作的通知》,水利部于1990年11月颁发了《水利工程建设监理规定(实行)》,这标志着我国水利水电工程项目管理体制的改革进入了一个全新的阶段。建设监理制指的是对具体的工程项目建设,建设监理单位受项目业主的委托,依据国家批准的工程项目建设文件和工程建设法律、法规和工程建设委托监理合同以及业主所签订的其他工程建设合同,对工程建设进行的监督和管理活动,以实现项目投资的目的。

工程建设监理的主要工作内容包括管理工程建设合同和信息资料,并协调有关各方的工作关系。工程建设监理制的基本模式是委托专业的监理单位代替项目法人对工程项目进行科学、公正和独立地管理。

当前,我国在水利水电建设领域,已深入全面地推行了施工与设备采购方面招标投标制,建设监理制已不再是试点阶段、全面推行阶段,正处于向规范化、科学化、制度化深入发展的阶段。同时,项目法人责任制也已有良好的开端并在水利水电建设领域迅速全面发展。实践证明,三项建设管理制度改革措施的实行,提高了我国的工程建设管理水平,促进我国水利水电建设事业的健康发展。

2.3.1.3　我国水利水电工程建设管理体制的改革

水利水电工程属于国家基础建设项目的范畴。但是,其建设管理体制改革历程的转折点在云南鲁布革水电站工程项目管理改革的成功实践,之后在二滩水电站建设过程中成立的二滩水电开发有限责任公司为管理体制的显著标志,故其整个管理体制的发展大体上可以划分为以下三个阶段：

第一阶段是传统体制阶段,时间为新中国成立初期至20世纪80年代初。由于国家实行的是高度的计划经济,水利水电工程的建设基本全部由国家直接下达计划,国家完成从资金的调拨、工程建设队伍的指派以及材料的供应等方方面面的工作,是一种典型的自营式的建设管理体制。丹江口、东风、龚嘴、龙羊峡、刘家峡和葛洲坝等大型水电站都采用此种管理体制建成。

第二阶段改革开始的标志是1984年云南鲁布革水电站引水隧洞采取国际公开招标。鲁布革水电站引水系统工程是我国第一个利用世界银行贷款的工程项目,贷款总额12600万美元,按照世界银行规定,对于利用世界银行贷款的引水系统工程要实行国际竞争性招标,最终日本大成公司以8460万元中标,仅为标底14958万元的57%,并比合同期提前5月完工。当时,我国在工程建设方面向来是“预算超概算,结算超预算”,鲁布革工程效应促进了我国工程界对工程管理的反思,也引起了我国政府的高度重视,国家1987年相关部门要求全国推广鲁布革经验,全面推行建设管理体制的改革。可以说,该事件有力地冲击了我国工程建设管理的旧体制。

第三阶段的开始以1995年将二滩水电开发公司改组成为二滩水电开发有限责任公司为标志,由国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司共同投资。在项目前期运作建设过程中,二滩创业者们不仅熟悉了国际惯例,而且创造性地运用了“有条件的中标通知书”等,成功实现了与国际惯例的接轨。自此,我国的水电建设管理体制改革进入了建立适应市场经济要求的建设管理体制的新阶段,我们称之为现行体制形成阶段,直至如今我们仍在对其进行不断地探索、实践、丰富和完善。