灌区水利工程的管理体系优化

一、具有特色的管理体制

（一）“官堰”与“民堰”

都江堰在两千多年的实践中，逐步形成三级管理的体制。省级政府部门只管渠首工程，设置堰官，管理堰务，称为“官堰”。下级地方政府部门按行政区划管理岷江干流的都江堰至新津河段的金马河，和灌溉排洪兼用的蒲阳河、柏条河、走马河、江安河、沙沟河、黑石河、羊马河及中游的杨柳河、泊江河、清白河、府河等，并管理支渠或分干渠，统称为地方水利工程。在各河引水的支渠以下灌溉工程，由受益群众组织自建自管，成为“民堰”。

（1）渠首管理机构。汉灵帝时（公元168年）即设置了“都水椽”和“都水长”等水利官员，负责维修管理都江堰的渠首工程。据《水经注·江水》载，三国蜀汉时，“诸葛亮北征，以此堰为农本，国之所资，以征丁千二百人主护之，有堰官”。自蜀汉以后，晋、唐、宋等朝代均统其事于县尹之下，渠首所在地的县令兼办渠首工程。明孝宗弘治三年（1490年）仿蜀汉制，设专官管都江堰渠首工程。据清嘉庆《四川通志·职官》载：清世宗雍正六年（1728年）改军粮同知为水利同知。民国元年（1912年）改水利同知为水利委员，后经数次变更，并制定了《都江堰流域堰务管理处办事细则》，进一步加强了都江堰管理工作。

（2）灌区地方管理机构。历代灌区管理机构均是地方政府，灌区受益各县按所辖范围，负责水利工程的管理及河道的整治岁修。支渠以下由受益户选出堰长管理。如工程、河道、渠堤遭受洪水冲毁，以及灌溉两县以上的支渠，则由主要受益县负责，有关县参加组织施工，工程经费按受益多少分摊。民国以后，各县水利委员会与水利知事或工程处无上下级关系。上下游、左右岸之间，为了各自的利益，在工程修建上常出现水利纠纷。民国33年（1944年），都江堰堰务管理处成立后，各县水利委员会的业务改由堰务管理处领导。

（3）民堰管理组织。在灌区各河引水的支渠以下各级渠道，由受益群众成立民堰组织，按受益面积筹集经费，自修自管，并由群众选出堰长、沟长，负责管理工作。各堰都民主制订乡规民约，要求人人遵守。

（二）“纵横交错”的管理体制

（1）灌区业务管理机构。中华人民共和国成立以后，各级政府十分重视都江堰的组织建设。随着灌区的扩建发展，建立了局、处、站三级专业管理机构，加强工程管理和用水管理，充分发挥都江堰水资源的综合效益。都江堰统一管理机构变更情况见表1-5，现状管理机构见图1-1。

表1-5　都江堰统一管理机构变更情况表

注　根据《都江堰志》（四川省地方志编纂委员会编，四川辞书出版社，1993年）整理。

图1-1　都江堰管理机构示意图

图例： ——直接领导；- - - -业务指导

四川省都江堰管理局的主要任务是：管好工程，保证灌区用水，加快囤粮田的建设，促进农业增产；贯彻团结治水，谁受益谁负担的原则，执行灌区管理委员会的决议；统一规划并组织灌区进行渠系改造、工程改建和干渠、分干渠的工程岁修、防洪、管理和渠堤绿化工作；统一调配水量，指导灌区计划用水，科学用水，开展综合利用，总结推广先进经验，为灌区工农业服务。

在管理局统一领导下，全灌区范围内设立七个灌区管理处，即：外江管理处、东风渠管理处、人民渠第一管理处、人民渠第二管理处、通济堰管理处、黑龙滩水库灌区管理处和龙泉山灌区管理处。其中通济堰管理处、黑龙滩水库灌区管理处和龙泉山灌区管理处在行政上分别由眉山地区、仁寿县和简阳县领导。各处业务管理范围见表1-6。

表1-6　各处业务管理范围表

注　此表根据《都江堰志》（四川省地方志编纂委员会编，四川辞书出版社，1993年）整理。

管理处的主要职责是：保证灌区农田灌溉和防洪安全，以及干渠、分干渠、平原灌区的支渠口、丘陵灌区各渠进口和部分支渠工程的防洪、岁修、新建和改建，渠道、水工建筑物的维修和管理。岁修、防洪和改建工程所需劳力由有关受益县（市、区）按灌溉面积负担，所需经费由管理处开支。并确定人民渠第一管理处负责向人民渠第二管理处输水；东风渠管理处负责向龙泉山管理处、黑龙滩管理处输水。灌区内按干渠划段或按县（市、区）设管理站，由管理处领导。1985年，7 个管理处共设50 个管理站，管理站的主要任务是管好分管范围内的干渠、分干渠、支渠口（包括丘陵灌区各站管理的支渠）的工程，保证工程安全和灌区用水。组织领导所管渠道工程水工建筑物的维修、防洪的计划、施工、抢险和工程改建维修养护；统一调配管理范围内的水量；按计划比例向支渠配水和向下游站输水；贯彻执行各项水利管理的规章制度，做好各项工程的运行管理，做好渠道绿化工作，开展综合经营；配合县（市、区）水电部门指导灌区计划用水、科学用水，总结推广先进经验。

（2）灌区水行政管理机构。都江堰灌区范围广，管理工作繁杂，既有业务上的工作，又有行政上的工作；既有技术性的工作，又有群众性的工作。因此，都江堰灌区的管理机构，除建立局、处、站专业管理机构外，地方水利管理机构也发挥了一定的作用。灌区的许多工作，如动员和组织灌区群众修建和维护工程，整治河道，防洪抢险等，都必须依靠地方水行政领导。

1950年10月，川西行署决定建立健全各县水利委员会；1958年以后，各县水利委员会并入各县农林水利局；1964年以后，各地农林水利局改为水利电力局。都江堰灌区各县（市、区）水电局的主要工作是：组织动员群众对支渠以下各级渠道修淘，负责全县的防洪排涝工作。领导各乡、各支斗渠管理机构，做好支渠以下各级渠道的输水配水工作。组织农业用水，保证大春作物的满栽全播；研究灌排技术，提高田间管水质量，促进农业增产。组织民工参加都江堰渠首和县境各干渠的岁修、防洪，按时完成任务。管好水利经费的收支和丘陵库、塘的蓄水、用水及提灌站的工作。

1978年12月成立的都江堰灌区管理委员会即是由四川省水电厅、都江堰管理局、灌区各管理处以及灌区所属各地、县（市、区）等组成。随后由于行政区划调整，机构改革及人事变动等原因，灌区管理委员会在成立了三年后即停止了一切活动。

（三）基层管水组织

基层管水组织一是乡人民政府下属的村（生产大队）组（生产队）负责组织农民修好沟渠分水工作，进行淘淤和用水工作；二是按渠系的群众性基层管理组织，及支渠、斗渠管理委员会，由受益的县、乡、村、组和有关人员参加，管理支渠、斗渠、农渠的工程维修和用水管理工作。

二、富有成效的工程管理

（一）岁修工程

（1）历代岁修及治水经验。都江堰创建初期，以及秦汉时代主要是工程建设和开发。以后各朝代逐步扩大灌区，并加强了工程的管理和维护。宋代以后，形成每年冬春枯水季节又是农闲之时的断流岁修制度，制定了“旱则引灌，涝则疏导”等一整套管理制度和维修方法。两千多年的治水经历，总结出了流传不衰的治水经验。最为著名的有李冰留下的治堰准则“深淘滩、低作堰”，“深淘滩”与“低作堰”两者相辅相成，科学地解决了引水与泄洪排沙的关键问题；清同治十三年（1874年），灌县知县胡圻所编治水“三字经”（1906年成都知府事文焕作了修改）；以及后来的治河八字格言“遇弯截角，逢正抽心”和治水八字法则“乘势利导，因时制宜”；等等。这些流传多年的经验，至今仍然对灌区治水起着指导作用。

（2）当代岁修。中华人民共和国成立初期，主要是对原有工程的维修。1954年以后，不再针对每年的岁修制定方针原则。总的精神是“重点岁修，保证灌溉和工业用水；加强防洪，争取农田少受灾害；兼顾漂木，加强用水管理，扩大灌溉效益。”在整个工程兴建和管理上，以贯彻中央和省在每个时期的水利方针为主。在规模上以“五年一大修”和“十年一特修”的制度来保持工程的更新和稳固。如遇特大洪水冲毁工程较多时，则根据具体情况，及时提出方案，呈报省和中央要求拨款特修。

（二）闸坝管理(www.xing528.com)

都江堰建成后，一直用竹、木、卵石修建灌溉、防洪等工程。1952年春以后，开始从渠首到灌区的干、支渠进口，用钢筋混凝土陆续修建闸坝，干渠用钢闸门，支渠用木闸门并逐步改为钢闸门；由手摇绞车、丝杆、葫芦启闭逐步改为电动启闭。又将人民渠进口拦河坝改为钢筋混凝土节制闸；将石堤堰府河与毗河分水的毗河滚水坝改为节制闸。将牧马山进口引水工程的江安河拦水坝改为橡胶坝等。一系列新建改建闸门，提高了水的利用率。

（三）河渠管理

灌区有两种输水河道，一是平原老灌区的河道，长期形成灌排兼用；二是延伸扩建的新灌区渠道，只灌溉输水，不排泄洪水。中华人民共和国成立以后，逐步废除了不合理的水规制度，提倡上下游左右岸合理用水、团结用水、节约用水。1953年起，逐步修建干、支渠进口闸门和节制闸、枢纽闸等，按干、支渠每年实灌面积和每天实际水源，从全灌区受益出发，计划用水，合理调水。

（四）水库管理

1970年以后，从龙泉山南端、中部、北端穿过，引都江堰水源灌溉川中丘陵农田，相应的囤蓄水库陆续兴建。至1990年，灌区先后兴建大型水库3座，即黑龙滩水库、三叉水库和鲁班水库，总库容8.46亿m3；中小型水库583座，总库容9.09亿m3。

灌区水库工程，实行统一领导、分级管理，统一引水囤蓄、分别管理用水。管理部门与当地行政密切配合，基层组织与群众用水按计划执行。水库灌区在行政区划跨两乡以上的由区管或几个乡联管；跨两区以上的由县管或几个区联管；跨两县以上的由主要受益县管和共管。对水库的整治维修主要包括整治病险工程和渠道维修养护。

三、符合实际的用水管理

用水管理包括用水管理法规的制定、用水的计划和水量的调配。

（一）用水管理法规

为了加强都江堰的用水管理，逐步实行计划用水、节约用水，充分发挥水资源效益，灌区所属各地政府和水利部门，都江堰管理局、处，认真贯彻省政府关于加强水利工程管理和用水管理的政策、法令、法规，并结合灌区实际情况，制定了具体实施的一系列规章制度。主要规章制度见表1-7。

表1-7　用水管理主要规章制度表

注　根据《都江堰志》（四川省地方志编纂委员会编，四川辞书出版社，1993年）整理。

（二）计划用水

都江堰灌区用水以农业供水为主，兼有工业和城市生活用水。岷江上游是都江堰全灌区农业、工业、城市生活及其他综合用水的主要水源，一切计划安排以岷江上游水资源为依据。灌区周边山溪水在春灌时为当地拦截灌田；地下水虽丰富在干旱时仅尾水地方抽用。春灌时岷江来水好又有春雨情况下，灌区用水可顺利解决。干旱水小时，采取支渠轮灌，或干渠分段灌，或日夜用水等措施。都江堰灌区配水计划，是根据农业平原“直灌”，丘陵“蓄灌”的不同用水条件，成都市重点工业和城市生活用水的需要，按水文规律，岷江上游当年积雪情况，气候规律和天气预报，农作物栽插时间关系与需水量，各干渠工程设备与输水条件等多种因素编制的。干支渠配水计划的编制，考虑了地下水和回归水的再度利用因素。丘陵灌区的水库和山平塘，头年丰水期引水囤蓄，次年春灌期放水灌溉，起到了反调节的作用。每年春灌以前的两个月内，由都江堰管理局召开有关部门参加的用水工作会议。会后，各部门统一行动，按计划做好各项工作。

（三）调配输水

（1）调配原则。中华人民共和国成立后，随着国民经济的发展，灌区面积不断扩大，用水单位日益增多。根据水源条件，结合用水部门的实际情况，灌区水量分配和输水原则是：以满足农田灌溉为主，保证成都市重点工业和城市生活用水，兼顾木材水运和综合利用，水电站和动力站用水必须服从农田灌溉。向丘陵灌区输水，充分利用岷江上游丰水期，其余时间在保证平原灌区用水的前提下，根据具体情况输送余水。

（2）调配办法。灌区在1949年前基本上是按灌溉面积比例分水，俗称“按成分水”。1949年以后，一直到1959年的配水办法仍以灌溉面积为主，但有所改善，即实行万亩流量指标配水。随着灌区面积扩大，在工业和城市生活用水也有较高要求的情况下，原办法已不适应。1960年改按成分水为计划配水，按各地用水情况确定配水标准。目前的具体执行办法为：都江堰渠首在岷江上游总来水量中，先提出成都市重点工业和城市生活用水的计划水量；然后再作为100%，按比例分入内外江和六干渠。丘陵区用水按丰水期引水囤蓄原则执行，其他综合用水按兼顾原则执行。

四、经营管理

都江堰灌区水利工程在加强建设的同时，不断探索，着力加强对水利工程经营的管理，改变了重建设管理轻经营管理的状况。

（1）水费的征收、分配和使用：

1）农业用水的水费采用实物计征，货币结算的方式。

2）工业用水的水费按水量收费。

3）借水还水的电站，根据其隶属不同，分别按一定的标准在电价中计收。

4）各农、林、牧、渔场站用水按一定的标准计收。

5）水费的分配办法是：农业水费上交管理局5%，其余的40%用于干渠维护，40%用于支渠配套改造，20%用于县属支渠维护；工业水费按一定比例分别上交有关管理部门；干渠以上引水的工业水费归所属管理处征收，支渠以下的其他用水水费由所属县征收。

6）水费主要用于工程岁修、渠系改造、防洪、抢险和管理费用。

（2）渔业生产。随着灌区的扩大，在灌区内陆续兴建了各类大、中、小型水库和山塘，加上河塘与冬水田，总养鱼面积近30000hm2，最高单产达7500kg/hm2。

（3）植树造林。都江堰灌区的各级渠道两旁、水库和管理站周围，都栽植果木，既扩大经济效益，又保护渠道，绿化环境。