清代长期以闭关锁国为国策。鸦片战争以后，作为经济侵略的重要工具，外国银圆、纸币在中国广泛流通，“银钱番票参互行使”（《清史稿·王懿德传》），外国银行纷纷在中国设立分支机构，甚至直接在中国印发纸币，如英国麦加利和汇丰、美国花旗、法国东方汇理、俄国华俄道胜、日本横滨正金等银行发行过银圆票、银两票、卢布票等，图3 为美国花旗银行在北京发行的银圆票。对于外国纸币，时人郑观应在《盛世危言》中说：“若今之洋商所用之银票，并不由中外官吏验看虚实，不论多少，惟所欲为。”但清政府并不对外国纸币加以约束，光绪年间，不少大臣“条陈时务，如修铁路、造钞币、造机器、开矿产”（《清史稿·德宗本纪》），纷纷上书呼吁印发纸币，挽回权利。盛京将军依克唐阿认为“今方时势急迫，仓促聚亿万之财，收亿万之利，舍钞法别无良图。欲行钞法，舍银行无以取信”（《条陈请行钞法并设银行折》），认为欧美各国之富有，无不得益于纸币。
直到光绪二十三年（1897年），清政府在盛宣怀的建议下，设立中国通商银行，这是中国第一个自办银行。次年发行银圆票和银两票，是中国最早的银行兑换券，也是新式钞票，用中英文两种文字。
光绪三十年（1904年），户部开始筹备建立国家银行。三十一年（1905年）八月户部银行正式成立，行址设在西交民巷路北，户部改为度支部后，户部银行改名为大清银行。三十二年（1906年）正月，户部（度支部）委派郎中、主事等官员赴日本考察纸币印发事宜，并在三月上奏称“查银行为财政之枢纽，而纸币又为银行之枢纽”，筹备建立印刷局，但“购机器，选募工匠，非迟至年余不能集事”。在户部银行专属印刷局建成之前，作为权宜之计，户部奏请称“北洋官报局，备有印刷机器，所印票纸，颇极精良，且系中国官局，与外洋定制不同”（《财政部币制汇编》），拟由北洋官报局代印纸币，等户部银行专属印刷局建成之后，再由该局承印。此后，商务印书馆接盘北洋官报局成立京华印书局，在原有石印、铅印的基础上购置了彩色石印等机器设备，为大清银行印刷纸币[4]。此外，大清银行也多次委托国外印钞厂印制纸币，如宣统元年（1909年）印制的李鸿章胸像大清银行兑换券即是由美国公司代印，如图4。
图4 宣统元年（1909年）大清银行兑换券壹百圆(www.xing528.com)
光绪三十三年（1907年）春清政府批准建立度支部印刷局，该年冬度支部派员赴美国调查印钞厂建筑规模，办理购置机器、聘请技师等事宜[7]。当时美国印钞技术世界领先，度支部印刷局完全仿照美国国立印钞厂筹建，由美国米拉奔公司设计绘图，日本华胜公司承建土木工程，美国老旗昌洋行提供机器设备。度支部印刷局最终选址在右安门内白纸坊工部火药局旧址。光绪三十四年（1908年）五月印刷局建筑工程正式开工。宣统二年（1910年）四月，度支部向清廷上奏印刷局章程28条，其中第一条称：“印刷局由度支部奏设，办理全国纸币及各项有价证券，将来各种报牍、簿籍印刷事务，得由本局临时扩充办理。”六月，度支部再奏《官纸印刷办法》，内称“邮票、印花票、车票、公债券、官照、文凭、契尾、粮串、茶盐引、牙帖、各项官用证券，一律归印刷局印刷”。度支部印刷局不但印刷纸币及其他有价证券，也试图垄断全国其他官方印刷品的印刷业务[4]。
度支部印刷局第一批印刷品是大清银行兑换券，宣统二年（1910年）七月，这套大清银行兑换券钢凹版在美国技师海趣主持下雕刻制版完成，于宣统三年（1911年）二月初一正式印刷，图5 为大清银行兑换券拾圆券。八月，因辛亥革命爆发，这套兑换券也随着清政府寿终正寝，未能正式发行。
图5 宣统三年（1911年）大清银行兑换券拾圆
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