鉴于历代印发纸币的弊端，清政府认为纸币只能作为权宜之计，不宜作为国家长期的货币制度。从顺治十八年（1661年）到咸丰二年（1852 年）的191年间，清政府不仅没有再印发纸币，且不允再有行钞之议[5]。嘉庆十九年（1814年），侍讲学士蔡之定奏请印发纸币，遭到嘉庆帝的严厉训斥，认为印发纸币“其弊百端”，并命“交部议处，以为妄言乱政者戒”（《清朝续文献通考》）。鸦片战争前夕，由于白银外流、银贵钱贱引起了一系列的经济和社会问题，倡言以纸币抵制白银流通的言论又起[6]。例如，王瑬认为，人们看到宋、金、元三代纸币的弊端，就断定印发纸币不可行，但印发纸币“其利甚大，一去其弊，即为理财之上策”（《钱币刍言》）。咸丰元年（1851年），广西爆发了太平天国起义。当年9月，陕西道监察御史王茂荫上书清帝“奏请行钞并胪陈钞法十条折”，指出“自汉以来，不得已而为经国之计者有二：一曰铸大钱，一曰行钞币”，但“钞之利不啻十倍于大钱，而其弊则亦不过造伪不行而止”，主张印发纸币。次年5月，福建巡抚王懿德，9月，左都御史花沙纳，11月，江苏巡抚杨文定等先后向清廷奏请印发纸币。咸丰三年（1853 年）春，太平军占领南京建立政权。由于围剿太平军军费支出十分浩繁，又加之内忧外困，清政府财政十分窘迫。在此情况下，朝中官员“请行钞法者为多”（《清朝续文献通考》）。清廷迫不得已决定印发纸币挽救危局，咸丰帝遂将王茂荫调升户部侍郎，令其参与纸币印发事宜。此外，又在咸丰三年（1853 年）“铸当十大钱，兼增铁冶以供度支。旋推及当五十，当百钱。巡防王大臣续请铸当五百，当千两种”（《大钱图录》）。
咸丰三年（1853年）正月十九日，户部设立纸币印发议事机构，由左都御史花沙纳、户部侍郎王茂荫等组成，于二月十七日拟定《试行官票章程》十八条，并进呈官票样式和《章程》，二月二十七日清廷同意正式印发“户部官票”，五月初二开始印造官票至六月三十日印造完毕。七月初三，经户部奏准《推行官票章程》，将官票推行至各省。官票印发以后，清政府又于当年九月决定印发“大清宝钞”，十一月制定《宝钞章程》，设宝钞局。十二月初二，户部将宝钞样式进呈御览。户部官票是银票，以银两为单位，分壹两、叁两、伍两、拾两、伍拾两五种；大清宝钞又称钱钞，以制钱为单位，面值初为五百文、壹千文、壹仟伍佰文、贰仟文四种，咸丰五年（1855年）又加印伍仟文、拾仟文、佰仟文、大钞四种。“钞票”即是官票和宝钞的合称[3]。
官票上虽写明“凡愿将官票兑换银钱者与银一律”，但往往不能兑现。在印发大清宝钞时，钞面上不再言明兑现的文字，只说明“每钱钞贰千文抵换官票银壹两”。在发行宝钞的上谕中说：“银票即实银，钱钞即是制钱。”因此，官票、宝钞实际上是不能兑现的[5]。在政府的各种支出中，采取现银、钞票与大钱搭放的形式，如《清史稿·食货志》载“定议票银一两，抵制钱二千，钞二千抵银一两。票钞亦准是互相抵，民间完纳丁粮税课及一切官款，亦准五成，京外应放库款亦如之”。又“七年令顺天直隶各数钱粮，自本年上忙始，以宝银四成、宝钞三成、当十铜钱大钱三成搭交，一切用项亦按成搭放”，但实际使用中并不严格执行。清政府发行纸币的消息一经传出，“一日之间，钱铺关闭者几二百余家”（王茂荫《王侍郎奏议》），北京的市面立即混乱，“民间得钞，积为无用，京师持钞入市，非故增值，即匿货”（《清史稿食货志》）。此后，官票、宝钞（见图1、图2）不断贬值，咸丰末年便开始清理官票、宝钞，至同治元年（1862年），因“京师自上年清理官钱票后，钱价渐平”（《清朝续文献通考》）。行使仅10 年的官票、宝钞遂告寿终正寝。(www.xing528.com)
图1 咸丰五年（1855年）户部官票伍拾两
图2 咸丰八年（1858年）大清宝钞百千文
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