A.危险的综合管理和降低易损性
（48）社区和发展组织可以通过将适用的、持久的减灾措施列入一个综合防灾计划中，来减轻潜在的自然灾害损失。土地利用计划和建筑标准是降低易损性的两个主要策略；防灾计划和预警系统也是两个重要部分。只有优先考虑减灾，认识加强信息交流的联网战略，将减灾纳入政府和组织的全面计划和发展规划之中，减灾才是有效的。如果该计划是综合的和长期的，则学科专业经验和组织联系是十分必要的。如果仅将其视为灾害管理中的“添加部分”，局限于单一的灾害事件，或将其视为紧急事务救援的从属部分，那么减灾是不可能成功的。
（49）减轻潜在的灾害损失要靠国家和私营部门领导人及各级组织的努力。社区只有建立在社会意识上的理解，才能持久。社区对实际工作的支持还需要通过确定对自然破坏采取行动来进行加强。因此，最优先考虑的应是提高社会减灾意识，争取各级组织对减轻自然灾害支持的承诺。减灾具有重要的社会价值，必须广为接受并进一步认识到它是经济持续增长不可缺少的部分。
B.人口集中和城市破坏
（50）据估计，全球人口在21世纪中叶将达到102亿，只有物质资源和设施增长的速度超过人口增长速度，才能满足庞大人口的需求，这样，受灾的可能性将大大地增加。如不采取持久的降低易损性的措施并增加减灾工作，损失将会加速增长，这种趋势在近30年十分明显。
（51）现代趋势表明，世界人口的增长集中在城市地区，于是使人们对自然环境和现代生活设施的需求剧增。许多这样的大城市处理日常问题都很困难，更不用说应付突发的自然灾害带来的破坏和损失了，因此，必须共同努力降低大城市的易损性。此外，越来越多的人移居到沿海地区或其他以前无人居住的灾害易发区，使很多国家面临新的灾害危险。国家，尤其是城市，有必要评估这种增长的动态趋势的影响，并在总体规划中阐明这种趋势。
（52）大城市、人口过于集中和国家系统的庞大要依赖复杂的基础设施以有效地实现其功能。道路、管理、电网、通讯网以及其他类似的基础设施系统在自然灾害中尤其脆弱，因为任何一点上的中断都会引起整个系统瘫痪。如电力网上上个系统的故障可引起相连系统的连锁反应。人类社会所赖以生存系统的经常瘫痪进一步加剧了易损性。我们所做的应急准备必须比历史上的任何灾害管理计划更充分。
（53）各级政府必须面对前所未有的严重自然破坏引起的灾害。1976年的中国唐山地震死亡275000人，1995年的阪神地震损失超过1200亿美元，所有这些都是自然灾害在现代城市环境所造成损失和破坏的预示。由于灾害事件不断发生并且交互影响，或者受特别严重灾害的直接影响，据预测，损失将会更大，如米奇飓风破坏了中美洲的几个国家及其未来几年的经济。政府需要密切关注这些事件的危险性，并开始采取长期持久的减灾战略来降低灾害的影响。
C.环境和资源的易损性
（54）过去大量的注意力集中在自然和人为灾害对人类及建筑物所造成的威胁，但是灾害对生物居住地和各类生态系统构成的威胁同样需要重视，尤其是因为生态系统是各种经济活动的基础。坚持渔业、农业、养殖业和林业的可持续发展可以使各种生态恶化达到最小程度。
（55）近期全球经历的1997～1999年厄尔尼诺现象和拉尼娜现象，从地理上显示了自然灾害和有关人类活动会严重影响环境和人类居住条件及重要的土地资源和森林、水甚至空气质量。全球性广泛持久的洪涝和干旱影响也引起了我们的重视。同样，滑坡、野火及相关的烟尘，以及其他有害温度变化等灾害也应引起重视。
（56）自然、人为和技术灾害对整个社会赖以生存的环境、生态系统和生物多样性造成长期永久的威胁是实际存在的，且危害程度逐渐增加。随着全球广泛的经济活动，易损性将会越来越大。这是因为人为灾害和自然灾害的结合将会使灾害的恶果成倍地扩大。森林砍伐和土地的不合理使用导致雨季径流增加，继而引起严重的洪水，对工业地区造成危险，进一步可能使居住地受到化学的污染。
（57）未来的灾害评估中必须考虑到由自然灾害、人为灾害及其引起的连锁影响所造成的混合破坏将构成更大的潜在威胁。必须更多地关注它们在越来越复杂的社会中的社会、经济后果，也应关注环境和资源易损性的主要和长期的后果。
D.发展中国家的防灾能力(www.xing528.com)
（58）防灾能力的提高取决于对自然灾害威胁的认识、对处理灾情方法的评价，以优先采取适当的措施。经验表明，要在这方面取得进展，将取决于灾害多发国家或地区政策制定者及从事灾害评估和风险管理众多方面专家之间不断地交换看法。因此每一个在灾害中易受损的国家必须具备国家和区域的防灾能力，并必须在破坏超过防灾能力时能启动备用的备灾、响应及恢复系统。
（59）同样重要的是，要认识到国外的顾问机构不可能总是满足要求，因为他们不能明确地对各种问题提出看法，也不能参与国家决策过程中的一些行动。因此他们优先要做的是帮助发展中国家建立这些能力。
E.协调和实施
（60）在国际减灾十年的过程中，联合国成员国特别重视自然灾害对现代社会越来越大的威胁。减灾十年为全球提供了很多机会，以提高公众的灾害意识、动员官方和专业团体、吸收科学家和技术人员参与、激发工商业努力推动新的计划项目。联合国开展的这些重要活动，加上这十年中发生的一系列破坏巨大的自然灾害，大大地增强了人们对减灾的认识并提高了实施减灾的可行性，此外，还越来越多地引起了国际、国家和区域组织的注意。在国际减灾即将结束之际，需要明确未来的有关责任和领导问题。
（61）如前所述，所有政府和与经济发展有关的组织都应充分重视减灾，并作为他们的一项本职工作。除此以外，国际和区域的减灾参与者应继续加强协调。此外，非政府组织在国际和区域合作方面也起着重要的及非常有效的作用。政府和私营部门应积极支持非政府组织的工作，目前的关键问题是如何更好地进行合作。
（62）联合国积极支持国际减灾十年和联合国一些组织为实现该目标所做的努力。尽管联合国的注意力常被一些诸如由复杂的紧急事件所引发的难民潮等危机所转移，但联合国始终不断地密切关注着国际减灾十年。联合国的一些重要组织对重点项目作出了计划安排，它们是：①推进发展科学和教育的新领域；②对灾害现象的监测实施科学技术计划；③推动并实行减灾，并且把其作为整个经济发展的一个部分；④实行预防措施以推进公众卫生和健康。
（63）联合国倡导国际减灾十年，使人们注意到防灾和减少自然灾害损失方面的重要性。更为重要的是如何在全世界范围内提高这些能力和获取资源。现代化的通讯手段以及全球在信息交换及网络和组织联系方面的新进展，提供了在十年前还难以想像的资源。加上近十年中的许多灾害，生动地说明了现代社会正面临着难以承受，且不断增长的灾害损失，在这种情况下，很多组织把握了这些机会。
（64）现在人们已不像以前那样，只是对一些单个灾害危急情况进行救援和恢复方面开展意外的紧急事务管理工作，而是把减灾防灾工作作为重点。通讯的惊人进步、地球观测的更普遍运用、对灾害的科学理解以及人们对减灾的更深刻认识和对减灾工作可行性的接受，所有这些显示了及时早期预警的有效性。早期预警被视为综合防灾战略的十分重要的部分。通过大量不同专业工作的全球性经验交流，这些概念目前已被有效地应用。
（65）世界各国在不断加强减灾措施的实施，并努力建设具有抗灾能力的社区。他们会肩负着一项重任，即继续推进国际委员会和其他国际机构的倡议，增强对灾害的认识和采取灾害管理措施。各国对有效防灾的需要是一致的，但持久防灾的内容却是多样的。要成功地防灾，那些有能力促进各学科、各部门合作的成员国应将防灾工作落实到其政策中去。为了努力实施减轻灾害损失的措施，实现抗灾社区的目标，当前所有的国家都在考虑国际减灾十年之后的事。不能回避的责任是，应利用这种势头，提高灾害意识并采用各国国家委员会和国际框架中其他团体所开展的风险管理工作。这种要求是普遍性的，并且适用于所有国家。但是持续有效地防灾应是多种多样的，为了实现这个目的，那些提出乃至鼓励和执行多学科以及部门间合作的联合国成员国和一些国家必须作出政策和机构上的安排。
（66）在国际减灾十年即将结束之际，一个非常紧迫的要求，是在联合国系统中建立一个具有明确职能的协调功能，以确保有效的对减灾计划制定、实施和各机构的协作进行监督。已提出了各种各样的建议，如建立一个政府间的专门小组或委员会。鉴于防灾事业的广泛交叉的性质，不论采取哪种选择，都必须把所有的相关组织吸收进来。尽管具体的实施任务可交给一些指定的机构，但减灾的倡导、连续提出的政策和组织协调工作必须要由一个联合的跨部门的机构来完成。
（67）在全面认识未来的社会以及灾害对经济和社会产生的后果的情况下，未来的防灾必须考虑可持续发展、环境管理、科学技术和工商业以及管理方式等问题和能力。减灾不能只靠某一个行业来实现，因为未来的自然灾害和危险对社会都是挑战，因此要求具有集中的能力。当认识到未来越来越多的破坏实际上将是国际性的，具有多种政府的政策并且跨越国境的要求，这个问题会变得更加紧迫。
（68）作为全球性广为关注的事件，并且又同多方面的发展密切相关，防灾工作必须与20世纪90年代联合国重要会议的有关精神相结合，只有这样才能履行减轻灾害损失的战略以协调和持久地实现“使21世纪成为一个安全世界”的目标。最后，如果不在政治上意识到应把那些现有适用的认识和实际经验转化为政策并且在资源上作出承诺，减灾便不可能获得成功。
（转载自：《自然灾害学报》2000年增刊，第134～142页）
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