十年工作的完成情况和总体评估

A.在政策上的承诺

（22）除非最高层的官员意识到并确认需要作出减灾工作的承诺，并认为减灾将使财产和资源得以保护，否则减灾事业就会被忽视。历史表明，如果缺乏远见，人们就会忙于眼前的事情，而不会从长计议并积聚力量实现有效的减灾。各组织要和政府当局一样，必须明确地得到授权，为减灾作出奉献。

（23）没有群众的支持，政府就无法将减灾持续下去。许多措施至少在短期看来很昂贵，或使建筑项目的成本增加；另外，土地拥有者也不会支持一些无法使土地开发取得最大短期收益的决定。在这些压力下，对于那些民选的执行合理政策，以及保护社区财产和资源的政府官员来说，公众对灾害的认识以及风险意识是十分重要的。

B.灾害评估

（24）人们对自然灾害的成因已经有清楚的认识，这为减轻它们的影响采取行动奠定了基础。不过有关对自然灾害的认识，包括对社会的影响范围等问题的研究仍需进一步加强，这样才能更准确地估计灾害的威胁，才能保障充分利用有限的资源来减灾、防灾。世界上灾害易发生的地区一般都已经确定，因而人们基本上清楚哪个国家的什么地区受灾害的威胁最大。在一些国家，人们对灾害的威胁情况非常了解，以至于能对政策予以理解并将减轻这些破坏纳入土地利用规划之中。

（25）国家和地方政府当局在制定总体发展计划时应充分考虑灾害及易损性评估。这要求有关部门系统地评估与灾害和有关危险以及与发展决策有关的因素。在这方面取得的进展已显而易见，它主要表现在一些国家已开展了一些重要的工作，并日益关注在国际范围内讨论的一些发展问题。例如厄尔尼诺现象或中美洲灾后的重建工作。防灾的最根本性问题还应在今后得到更多的重视，尤其在制定国家的发展计划时。

C.易损性和危险性评估

（26）当自然的破坏对人们和社会经济基础设施的影响构成的危害，达到社会和国家无力应付的时候，便成为灾害。不同的社会应付灾害的能力有极大的差异，贫困人口用以应付灾害和灾后重建的资源十分有限。灾害经常发生在边远或不稳定的地区，或低于一般标准的建筑结构中。尽管医院和学校对于社会具有重要的意义，但它们更易受到自然灾害的破坏。

（27）大城市人口密度的增长提高了易损性，它威胁到一个国家或地区的经济活力。大城市是运输、通讯、金融和商业活动以及政府的中心。重要公共设施和基础设施的功能如被严重损伤和破坏，就足以使一个国家陷于瘫痪。发展中的小岛国家受到了同样程度的威胁，由于它们地理位置封闭并且经济基础薄弱，往往依赖于诸如旅游业等的单一的工业体系。自然灾害可能威胁到这些国家的文化遗产，破坏大量无以替代的艺术品、历史遗迹和建筑。

（28）近年来，评估危险的技术和工作方法有了稳步提高，并在保险和金融业的损失评估中得到广泛的应用。这些方法有待于进一步提高，也应进一步开展对易损结构及其受不同危险袭击可能性的调查登记。为了实现这一目标，国际减灾十年秘书处管理的关于城市地区地震灾害危险评估方法的项目中，联合技术专家和政策官员共同合作，以评估地震危险和确定可行的减灾战略。厄尔尼诺和地区气候变化预报的新进展促进了中期易损性评估。这些成果正在加快完成，并应用于不同的领域，尤其是东、南非洲和美洲。正如这些事例所展示的，危险性评估可以更广泛地应用到区域和国家的发展规划中去，并大大地提高政策目标所规定的专业能力。

D.减轻危险

（29）因为多数国家的物质资源同经济发展密切相关，因此把减轻自然灾害作为发展的重要组成部分是必要的。那些不把减灾基础工作作为基本战略的做法，将危及经济的发展。首要的问题是将发展和减灾联系起来，以及采用诸如土地利用计划、鼓励投资和制定建筑标准等最有效的措施。

（30）经济发展的重点通常放在大的项目或涉及物质资源的重要财政政策上，宏观经济分析可能容易掩盖这样一个事实，即众多易损人口缺乏资源，而在发展规划中却被遗忘。这些人要求在手边就具有花费不多的方法以改善他们的居住环境，帮助他们因地制宜地利用资源和技术。一些国际减灾十年示范项目和其他工作证明，利用土坯和木结构方法是有效的。要使人们从这些方法中受益，还需加强宣传和培训，以传播这些信息。

（31）灾害保险提供了分散危险的方法，因此促进了对灾害地区的投资。保险政策的刺激可以通过采取减灾措施以降低风险，正如灾后的保险赔付可以促进重建一样。在任何这种情况下，保费应根据客观、准确的危险评估而确定。如果保费定得过低，投保人就会享受到超值补贴，于是实际上就失去了鼓励作用。

（32）自然灾害的直接损失通常以建筑物的损坏和人员伤亡来衡量，往往忽略了间接损失。间接损失的大部分常常由工商业活动的中断和损失所致。在任何自然灾害中，很多工商业设施被迫关闭，有些永远不再营业，就业机会便随之减少。迫于日益激烈的竞争和全球经济需求，工商业界目前正投资一些预防措施，以确保工商业活动的连续性。从经济的角度来看，对“预防受益”价值的认识，促使企业把减灾作为其主要经济活动的重要组成部分，促进了国际合作，并分享这一重要领域中的信息。这一开创性的活动应该予以鼓励。随着越来越多的政府和私人合作者的加入，将使更多的政府和社会服务管理工作得到收益。

E.通讯和信息

（33）为了使任何减灾措施得以成功，各政府部门必须宣传可能的威胁，并让社会民众对此充分了解。由于灾害的特征和持续时间长短不同，提供形式可能多种多样。从潜在危险的前期灾害评估，到灾害确实即将发生时的警报等多种情况，都提供了不同的信息，并对通讯提出了不同的要求。

（34）在过去的十年中，由于对灾害现象新的研究、全球通讯线路的爆炸性扩展、更重要的是因特网在世界大部分地区的广泛应用，人们获取自然灾害信息的能力大大提高。全球信息系统的应用引起了灾害和危险性评估的革命，甚至在地方也是如此。灾害信息和实时或近于实时传播也有了重大的进展。更多的数据库促进了减灾措施在全球范围内的交流和应用。新的图像信息软件和多种语言的电子信息使灾害信息得到了广泛的传播。必须继续努力增加人们对这些现代化通讯设施，尤其是因特网的利用。我们尚需进一步提高数据的质量，开发新工具和制定新的操作标准，以加强数据的编辑、综合和分析。

（35）近年来个人和计算机的通讯有了改观，并在不远的将来可望有更大的提高。电话、因特网、数据系统和网络的不断普及，信息载量和传送速度的提高，加之卫星交换系统都全面地改变和促进了信息的交流和共享。此外，人们在世界上的任何地方都可利用袖珍电话或笔记本计算机进行联系，新的轨道卫星系统不久将能让人们通过手提式装备发送和接受声音、数据及因特网信息。今天，尤其是将来，政府和所有的组织能显著地提高他们的通讯能力，包括利用不受自然灾害干扰的通讯设施。(www.xing528.com)

（36）出版业和电子媒体发挥着重要作用，并能大大促进灾害信息向民众传播和对灾害的了解。但是，媒体在减灾中更广泛、成功的运用尚有一些问题有待解决。提供灾情和信息的往往是技术专家，而多数涉及信息的人却不起什么作用。许多人对信息的理解常常受其他的材料或地区观念所左右。另一个问题是如何用有吸引力、又易于理解的方式提供信息。通过媒体提供信息的问题应引起所有关注自然灾害组织的特别注意，信息的提供应着眼于满足信息使用者的需求。

F.预警

（37）正如1988年在德国波茨坦召开的国际减灾十年早期预警系统国际大会所强调的，成功的预警是一个过程，它应使灾害的科学分析和技术预报相结合，政策制定和地方社区注意预警报的程度相结合。波茨坦预警大会宣言概括了预警的基本职责，同时号召相关组织行动起来，提高21世纪的早期预警水平。

（38）向有关机构或大众传播预警信息必须小心谨慎。这一行动必须在成熟的、专业的观察和分析基础上进行。预警的对象包括工商业、社会媒体和政府机关，并且需要采取多种形式传播信息。尤为重要的是，任何预警必须包括一个清楚的有把握的指导性说明，使人们能够采取有效措施避免或减轻灾害造成的后果。政府要评估预警过程每一个阶段的适用性，应优先重视已有的、综合可靠的警报系统。这些协调行动对降低损失至关重要，因此预警是任何灾害综合预防战略的重要组成部分。

G.教育和培训

（39）在国际减灾十年期间，适用于减轻自然灾害的教育和培训取得了重要进展，出现了从实用的社区基础培训到博士后教育多种多样的新方式。在国际减灾十年中，社区在增强对气旋、飓风、海啸、地震、野火等灾害的认识和降低危险方面取得了很大的进展。培训的多样性充分表明了地方当局、国家民防和灾害管理机构以及青年组织、无线电和电视网、非政府组织和社区基层组织的创造力。地方或区域编写的直接反映当地具体灾害情况的培训材料，同样是这种创造力的极好表现。

（40）同样地，针对减轻自然灾害和危险的培训活动非常活跃，从初级培训到高级的学院式研究，越来越多地注意到自然灾害及相关危险的信息，并在已有的培训计划中加入防灾和备灾措施。在初级学校，每年的国际减灾日是将灾害主题和通俗易懂的事物联系起来的重要形式，“危险中的城市”和“水——太多——太少”等已经成为初级学样课程的一部分。国际减灾十年的信息内容已变得很通俗，使教师在教学计划中增加了减灾的主要概念。

H.国家委员会的有效性

（41）有关国际减灾十年的决议中，联合国成员国的义务是：制订国家减灾规划、成立国家委员会或联络点、争取支援、提高社会意识、关注健康事业及重要的社会和经济基础设施、改善紧急事务的信息传播能力。可以认为，建立多方参加的国家减灾委员会或联络点是地方一级实现这些目标的最好方法。为了响应这一建议，有130个国家建立了这样的机构。

（42）国家委员会或联络点的效果差别极大，从很见成效到范围局限或不开展活动不等。在一些国家，委员会已在制定政策和认真构想计划中应用专业知识等方面发挥了重要的作用。而在另一些国家，目标范围狭窄的组织不适合在较大的范围内发挥作用。国家委员会及联络点的工作重点放在本国的减灾上，忽略了具有很大不同的区域和国际间的相互协作。成果的局限性往往是由于初建委员会。局限性包括不能充分成功地阐明所有潜在危险的范围，这是因为没有适当的或没有全面注意减灾十年真正的意图。极少数的情况是，灾害预防的要求很容易被传统的狭窄的紧急事务响应概念所支配，或者只是制定与已有民防措施相应的灾害紧急事务援助计划。

（43）相反，有一些值得注意的例子。有这样一个小组，成员来自不同的专业，他们热情很高，把大部分时间和精力用在推进一个有关的减灾计划，而不管是否有官方的国家委员会。他们工作的成功源于专业的相互联系，或者致力于研究工作，而明显不是组织的支持。减灾十年的一个重要成就是为这些独立的研究小组提供更多的机会。还资助了一些院所，支持他们自己有兴趣的有关减灾项目。

I.城市官员和地方创新精神

（44）地方当局和大城市对参与减灾十年活动表现出越来越浓厚的兴趣，这是因为他们认识到减灾是很多地方政策的核心内容。这些地方政策包括：社会易损性、城市危险管理、土地利用计划，总的来说是评估地方社区受严重自然灾害现象后果的影响。进一步说，地方官员与灾害有最直接的关系，他们对自然和技术灾害危险的管理负有直接责任。必须注意的是，地方当局除了通过国际机构和组织参加之外，大量的积极性是城市和省通过自己的努力实现的，他们是响应国际减灾十年主题中提高减灾意识的号召，以及认识到城市地区减灾重要性的结果。

J.21世纪的主要挑战

（45）一个社会的易损性决定了其受害影响的程度，也决定了潜在灾害的范围和强度。由于诸多内部的因素，发展中国家的家庭和社区尤其易在自然灾害中受损。这些因素包括：大量的人口居住在高危险地区、贫困、生活状况不稳定及环境恶化。在很多发展中国家，尤其是基础设施和关键性的生命线系统都在自然灾害的影响之中；同样在工业化国家，随着信息、复杂的技术设施、人类社会活动和灾害等内在的相互依赖性增加，目前存在许多全球性的潜在灾难威胁，例如计算机的千年虫问题。同样，人类活动和生态危害之间的关系愈加显著，加上食物污染等危及大众健康和环境卫生破坏在国际上迅速漫延，使情况进一步恶化，艾滋病毒在全世界引人注目的传播就是很好的例子。必须强调政府、国际发展组织、工商组织和其他的金融投资机构定期评估维持现代社会的关键系统，并确保它们能抵御灾害。

（46）降低灾害易损性的唯一办法，是加强现有的重要社会服务和经济安全，并且不断努力确保主要的社会经济系统正常运转（这些系统是整个社会赖以存在的基础）。在这方面，降低易损性永远是可持续发展的组成部分，必须发挥科学和技术知识的作用，争取大众的广泛参与以及增强环境管理意识。

（47）因此，未来面临的挑战是使防灾这样一个综合目标具有社会价值，并使其明确体现在官方的政策职责之中。因而，只有发挥当局的作用，并将资源的合理分配视为综合国民经济和发展计划的不可缺少的因素，21世纪的主要问题才能得以全面解决。