构想社会化防洪减灾体系方案

防洪减灾社会化体系建设是保证社会经济有序发展的需要。所谓防洪减灾社会化体系，应既要有效地担当起向洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担负起统一地有权威地组织全社会共同防洪减灾的任务。

由防洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是一个复杂的过程，必将涉及自然科学和社会科学相当广泛的范畴。突出表现为防洪领导体制的一体化：需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

近期防洪减灾战略部署可分作针对自然与社会两方面：

1.提高工程防洪标准

我国现有工程防洪标准大大低于美、日等发达国家，而高于孟加拉国等经济不发达国家，与印度标准相近。但我国洪泛区和经济发达区重叠，经济高速发展要求现有工程标准必须提高，虽然提高到什么标准适当仍需要全面论证，但经济发展和社会稳定已不能等待，20世纪90年代以来几乎年年紧张的状况，要求工程能力必须在10～20年内有显著的提高。为此建议如下：

（1）尽先安排经过论证的重要控制性水库建设和病险库除险加固。例如，嫩江上的尼尔基水库等。大中型水库对削减洪峰有不可替代的作用。可以设想，在今后50年内，全国水库总库容增加到10000亿m3，达到可调蓄50%径流总量的目标是需要的。水库除调洪外，还有发电、灌溉、供水等多种效益，在水库上投资可谓一举多得。

除新建水库外，还应抓紧病险水库除险。经普查，我国大型水库中，病险库占1/3，中小型水库比例更高。由于病险，不能充分发挥防洪作用，本身也存在险情因素。

（2）加固加高现有堤防。我国江河堤防绝大多数是土堤，是精华地区的防洪安全屏障，是防洪的重点工程手段。1998年长江大水考验证明，国家重点的荆江大堤并未出险，决口大多是地方圩堤和垸堤。

目前，全国堤防共有25万多km，其中主要堤防6.1万km，加固经费开支庞大。日本解决经费与提高标准之间矛盾的一个经验是：干堤修成宽达200～300m，堤顶可做公路或其他开发。堤面土地归属修堤者所有，堤面甚至可以过水，成为防洪安全屏障。

（3）蓄滞洪区的运用和管理。全国防洪规划确定100座蓄滞洪区，但地方从发展经济出发，并未强调对蓄滞洪区的人口和经济实施必要的控制，以致有蓄滞洪区而难以启用。蓄滞洪区削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，甚至在发达国家都是必不可少的防洪手段，因此，必须在强化管理和适当研究的开发方式方面下功夫。由于我国的江河洪水变幅较大，因此，蓄滞洪区在防洪工程系统中有不可替代的作用。以长江中游为例，即使三峡和金沙江梯级枢纽建成，仍需要200～300亿m3的蓄滞洪能力。为此，近年应选择其中的重点加以整顿。清理其中重要的工业企业，必要时应采取移民措施。

（4）传统防汛抢险实用技术现代化研究。’98洪水显示出部队在抢险中的重大作用。而对于一般汛情，地方抢险突击队的组织和培训是必要的。但是堤防战线长，现场交通、电力条件差，普遍应用高新技术设备困难，’98抢险主要还是应用传统技术。因此，总结传统技术，同时应用现代设备、材料、工艺加以改进和完善是捷径之一。

（5）城市防洪中的雨洪排泄和利用。随着城市人口的聚集和政治、经济、文化地位的提高，不透水地面使水灾损失急剧增加。为改善城市防洪排水条件，并结合水资源利用，应将水资源的合理调配、水灾害防御与水环境治理一起纳入城市规划与管理。将城市绿地高程降至下水道进水口以下，对于排洪和储蓄地下水有显著的效果。

（6）河道疏浚。虽然指望依靠疏浚手段解决大江大河的防洪问题是不现实的，但在重点河段、例如河口段、河湖交汇地带等，仍是有效改善防洪条件的技术手段。疏浚弃土安置曾是困难之一，但与堤防加固和土地整治等措施结合，有广阔前景和一举多得的效果。例如，即使象吴江县那样的发达地区，利用疏浚弃土整治废弃的坑塘、洼地，新造地甚至多于工业区开发用地。上海市疏浚吴淞江的淤泥还用来制造建筑材料。

以上主要工程措施中，对于大江大河防洪来说，以堤防、水库、蓄滞洪区三大件为主要手段；对于下游防汛而言，防汛抢险技术和材料设备十分重要；大城市则有新出现的问题，需要统筹研究解决。工程建设的关键在于经费投入力度，同时管理维护也必须加强。

抓紧做好以上工程建设，采用综合治理措施，有条件在20年内，将我国大江大河防御20年一遇洪水的防洪标准提高到50～100年一遇水平。从长治久安考虑，重要地区的工程防护标准还需要进一步提高，但提高幅度和经费预算需要缜密的论证。

工程防洪不可或缺。但对一个国家来说，要完全免除水灾是不可能的，即使力所能及，也不经济合理。应该在合理性的前提下，采取综合措施，以最少限度地减少灾害损失和保障社会安定为最终目标，而不是与洪水较力。

2.调整社会以适应自然的减灾措施

这是针对洪水灾害社会属性的减灾对策，是社会可持续发展战略的重要组成部分。(www.xing528.com)

（1）加强环境建设。发展与增长不能以透支生态环境为代价。加强水土保持和植树造林不单是防洪的需要，也是增加可利用水资源的有效途径，是改善中国大陆生态环境的必由之路，是实现东、中、西经济发展战略布局的基本保障。

20世纪50年代至今，长江流域坡耕地已增加50%，总面积达1.2亿亩。有的坡度达到60°的丘陵也被开垦种植。陡坡开荒是水土流失的主要原因，长江中下游泥沙中的60%来自中游坡地。

河北围场县经验值得重视，该县曾“山上种到山尖尖，山下种到水边边”，一场大雨，从山上到山下新垦农田大部分被毁。该县吸取教训，近10年实行退耕还林，森林覆盖率已达42%。耕地少了，粮食反而增产了。

营造森林和加强水土保持并不能取代防洪工程建设。日本国土森林覆盖率已达70%，仍在不断提高工程防洪能力可以为证。

基本建设弃土，例如开发矿山，修建公路、铁路剥落大量土石，也是水土流失的重要来源，必须依法加以约束。就地处理基建弃土比起让它淤积损坏水利工程，然后再兴建工程以弥补防洪能力的损失要合算得多。

（2）预留洪水的容身之地，退田还湖，保护湿地。实施的关键在于居民的妥善安置，因此必须科学地论证，细致地安排。适度退田应有标准，例如，以农田丰歉为准，近10年中有一半以上年份遭灾者还湖；以综合效益为准；以是否妨碍行洪为准；以湖泊淤积趋势为准等。但最重要的问题是，地方政府必须以全局利益为重，局部利益服从全局利益。

（3）加强国土开发规划，例如，新辟经济区必须尽量避开低洼易涝地区。1991年太湖流域大水中，被淹的2万多个乡镇企业基本都在已往容水的低洼地里，乡镇企业受灾甚至先于农田受灾。1996年海河大水，位于滞洪区东淀内的天然气站淹没2m多深，影响向北京供气；京广铁路穿越扬州地区的滁河蓄滞洪区，路基低于蓄洪高程，妨碍了蓄滞洪运用。类似的问题不胜枚举。国土开发不去注意适合防洪需要而成为水灾损失增长的主要原因，这一点已成为各国的共识。印度的国家防洪规划报告指出：“过度侵占洪泛平原正是这些年来灾害损失呈现出递增趋势的原因所在”。美国’93大水之后，防洪策略的重点是将洪泛平原上易损资产向外迁移。今后我国的经济布局规划应强调必须与防洪保障和减轻水灾损失规划相协调。

行蓄洪区的开发与防洪利用之间的矛盾更加突出。分滞洪措施是历史防洪经验的合理继承，是在大洪水情况下采取的牺牲局部保护全局的不得已的办法，是两害相权取其轻的办法。从长江来说，即使三峡工程建成，分蓄洪区仍必须保留并适当运用。但以目前情况看，分蓄洪区的盲目发展，已使运用成为难题。以荆江分洪区而言，1954年时分洪区内共有人口17万，分洪时只需搬迁1万人即可。而时至今日，分洪区内人口增至51万，分洪时需迁移人口30万。即使是训练有素的军队，要迅速撤离也是很困难的。因此，必须相应制订有关法规，统筹解决发展与保护之间的矛盾。可见，在制订国土开发规划时，不仅要考虑经济发展，同时也必须遵循自然规律。

（4）加强法制建设以规范全社会共同承担防洪义务。由于洪水灾害影响巨大，涉及不同地区的安全和利益，有些妨碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应。因此尤其需要以法来统一协调各方权益和维护整体利益。在减灾社会化的推行中，需要依法办事。

在水利经费投入上也要相应立法。事实证明，我国所面临的防洪形势，比起美、日等国更为严峻，而防洪减灾又是一项具有长远社会效益和巨大潜在经济效益的公益事业，必须未雨绸缪，不可临渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推进，并在经费投入上给予立法保障。防洪经费虽然数额巨大，但是减少损失就等于增产，巨大的防洪效益足以弥补其投入，投入产出比有的甚至高达1∶10。

（5）完善体制建设。我国防洪减灾事业面临的挑战，既有自然条件的恶劣，以及经济发达地区与洪水威胁严重地区相重叠的不利形势，也有社会行为和体制建设的缺陷带来的障碍。而一个流域内的水土资源是密切联系的，防洪、除涝、供水、污水处理以及更广泛的环境建设，都是以流域为单元的。这一观念已在世界范围里得到广泛认可。防洪减灾事业是涉及面广泛的一项公益事业，涉及地区广、部门多，利害关系复杂，因此，需要密切协调、统一规划和高度权威。目前，国务院水行政主管部门主要负责流域的技术性水利规划以及水利工程的建设和管理。然而，就防洪而言，直接影响防洪效能的却并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以及经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。又由于流域范围往往跨越相邻省市，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必须取得地区间和部门间的通力合作，方能奏效。1998年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划……”。当年我们就著文指出“应当服从”的规定和其他两处提法不妥。2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条，吸纳了这些见解，将“应当服从”改为“相协调”。

问题不在于如何措词，由服从到协调转变的实质在于：“应当服从”所表达的是，兴建工程约束洪水服从人类发展需要，就可以解决防洪问题的传统治水理念。然而，如果社会综合发展规划不理会洪水灾害的社会属性，完全按照发展的需求来进行社区规划，其结局是大家都看到的，随着工程能力的提高，灾害随之显著增长。而“相协调”表达是：固然社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求，同时，社会发展本身也必需顾及到为洪水留有必要的空间。注意到经济规划、土地配置、环境建设要与防洪规划相协调，以保留适当承受洪水的能力，从而达到以最小的代价换取最大防洪效益的减灾目标。当然，由“防洪”到“防洪减灾”，由“应当服从”到“相协调”的落实还要做许多工作，其中包括防洪减灾综合体制的建设等。

（6）改进科学决策。历史表明，治水方略的得失与资金投入和科学技术水平有关。而决策的科学化对治水成败更有广泛的直接的影响，因此需要进行方针、政策和法规方面系统的宏观研究。事实上，作为科学决策基础的宏观方针政策研究在我国尚未得到应有的重视。近几十年的治水历程显示，造成后果最严重的失误不是技术的失误，而是决策的失误。可见，科学治水的首要任务是治水决策的科学化。而保证决策科学化的基础是系统宏观的政策研究。1998年洪水所揭示的经济发展与环境保护之间的矛盾与冲突，雄辩地证明了加强宏观科学研究、完善防洪减灾方针的重要性。

为保证决策的科学性，不宜只对一个方案进行合理性论证，而应在两个或两个以上方案中进行论证和优选。在进行可行性论证的同时，对于关系重大的项目还应进行不可行性论证，它将进一步弥补单纯风险研究之不足。可见，实现治水方略科学化并不完全是科学技术体系本身所能解决的，而必须藉助于决策的民主化。

在宏观研究中需要借鉴历史的和国外的经验，更要注意到我国治水的特殊性。我国目前面临的防洪减灾的问题虽然和美国等发达国家五六十年代的情况有许多相同之处，但减灾措施的选择却与国家的灾害环境、财力基础以及社会制度等国情有关，不可以简单照搬历史经验和其他国家的模式。在这方面我们也有自己的经验教训。例如，我们引进防洪非工程措施观念已有十多年的历史，但我们所吸收的大多只限于针对洪水的技术措施（如建立水文自动监测系统、防洪预警和决策支持系统等），而对非工程措施最本质的问题，即调整社会发展以适应洪水方面则相当缺乏。又如20世纪80年代中期，我们曾仿照国外经验，在淮河中游蓄滞洪区试行洪水保险计划，也由于缺乏对国情特点的研究，结果无功而返。因此，必须针对我们自己的国情，开展宏观的综合的基础研究。事实上，’98洪水之后，中共中央、国务院提出的“关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见”以及修订后的《中华人民共和国水法》中关于水与环境、禁止围湖围河、强化流域管理机构职能等条款，都有选择地采纳了20世纪90年代以来，在国防减灾十年活动中作出的有关防洪减灾宏观研究的成果，表现出这些研究所取得的社会效益。

防洪减灾的战略研究事关总体部署，应该超前于行为实施。同时，由于防洪减灾问题十分复杂，是包罗多个自然科学学科和社会科学学科在内的总和性研究，涉及有关行政区域和相关业务部门的总体安排，需要政府主管部门的直接领导。