我国治水方略：世纪之交的实质性转变

2000多年来，我国治水方略的主流都是依靠工程措施约束洪水，即使20世纪下半叶，有能力建设大水库、高堤防，从治水思想上看仍旧是传统治水观在新时代的延续。也就是说仍旧遵循一条“让高山低头，河水让路”，与洪水斗争并战而胜之的思维模式。具体表现是：

（1）在大江大河治理中，长期以来的治水方略是：“上蓄下排，两岸分滞”，“蓄泄兼筹，以泄为主”。

（2）“75·8”大水后，要求各地研究历史最大降雨和最大洪水，并据以校核水库防洪标准，显然是期望把洪水基本上装进水库，以彻底消除灾害。

（3）1991年江淮大水后，虽然当年的水灾并非由于水库垮坝和堤防决口所致，事后的治淮治太规划仍旧是修堤、挖河等。

（4）1997年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划”，那么，当二者出现矛盾时怎么办？这个服从用什么来保证？显然是寄希望于依靠修建工程来提高防洪保证率。

世纪之交，我国治水方略发生了实质性的转变。这一点目前尚未得到普遍注意和理解。转变的具体表现是：

（1）1998年长江和松花江大水灾后，中共中央和国务院在“关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见”（中共中央、中发[1998]15号文）中提出了5个方面的措施，并以“退耕还林、退田还湖、平垸行洪、移民建镇”为显著特点。其基本精神是：灾害与社会是个复杂的互反馈系统，有效地减少洪水灾害，必须在提高工程防洪能力的同时，合理规范各地区、各部门之间在防洪减灾中的义务和相互关系。社会经济和国土开发规划应适应洪水规律和减灾需要。因此，既要加强工程建设，提高控制洪水的能力；又要调整社会发展以适应洪水。(www.xing528.com)

（2）2000年，在全国水利科技工程会议上汪恕诚同志强调指出：“要坚持人类与自然和谐发展的理念。……而要坚持与自然和谐，就要统一规划人类的发展需求和自然规律之间的平衡。……在防洪减灾方面，要开展现代防洪减灾保障体系的理论研究”。

（3）2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条规定：“流域综合规划和区域综合规划，以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调”，所表达的精神是，流域防洪规划应当服务于社会经济与环境发展规划；同时，社会经济发展与环境发展也必须和防洪减灾规划相协调。

《中华人民共和国水法》是国家的水问题大法，其中关于社会经济发展规划应与防洪规划“相协调”的规定，事实上已经纠正了《中华人民共和国防洪法》中防洪规划“应当服从”社会经济发展规划的规定。治水方略的转变及其精神实质，充分体现出“人与自然和谐”的中国传统哲学理念之精髓。在人与自然的关系中，我国古代先哲提出的“天人合一”的哲学命题，表达出人类是自然界的一部分，人类是从属于自然界的，应与自然相和谐的认识。但是当人类改造自然的能力显著提高，有能力迅速将自然环境和资源转化为经济实惠和政绩之后，就往往偏爱眼前利益，争相掠夺本属于公共所有的资源与环境，忽略了所取得效益的由来和所付出的代价及其长远影响，演变为国家、地区、部门、集团竞相占有，甚至导致整体失控，进而遭到自然界的报复。

在减轻水灾研究中，类似的例子不胜枚举。灾害对人类的惩罚，许多是通过不同利益集团非理性的行为来实现的。恶化了的现实终于使人们认识到，人类需要将自身和外界自然这两个不可分割的庞大系统协调起来，防洪减灾不仅是与自然界的洪水作斗争，也必须给洪水留有适度的空间。为此，从整体的和长远的利益出发，必须适度约束人类自身的行为和保持土地开发的适度规模。至此，问题变得明朗起来了，要取得人与自然和谐，既要管好水，又要管好人。社会可持续发展的实现，只能是社会自觉的过程，依靠建立社会自我约束机制，建立符合可持续发展要求的体制和法制，提高领导决策的科学化水平和公众的减灾意识等来实现。

观念的转变是最重要也是最困难的。美国防洪理念的转变大致经历了如下过程：针对当时美国单纯注重工程防洪的情况，1942年在《洪水的人工调节》一书中，美国防洪减灾领域的权威学者吉尔伯特·怀特系统提出了包括地基加高、削减洪峰、防汛、应急措施、建筑物结构调整、重新规划土地利用、救灾、洪水保险等8项措施。但是直到1977年洪水保险计划被切实推动，以及1993年密西西比河大水灾之后制定《国家洪泛平原管理统一规划》，系统地提出了“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”，其间的过程长达半个世纪。我们自己也有类似的经验。例如，自从20世纪80年代引进工程措施与非工程措施相结合的理念以来，至今所关注的非工程措施仅限于针对自然态洪水的洪水预报等技术措施，而其核心问题——调整国土整治开发以适应自然，则至今仍被搁置。

事实证明：20世纪只看重工程防洪的方略已经走到尽头，新世纪到来之际，我国已经开始在全面检讨的基础上，根据显著变化了的防洪客观条件，借鉴国内外防洪减灾的研究成果和有益经验，调整和完善适合我国国情的新的防洪战略和减灾措施，进而建设一个社会化的防洪减灾体系。当前我国防洪方略已开始转变，当前正是防洪减灾事业发展的大好契机。