解读我国防洪减灾难题

1.效率问题

对于由市场机制运作的排他性消费品，市场保证了将有限的物品或稀缺的资源分配给那些估价最高的消费者，但对于非排他性物品，则不可能给使用者按市场机制制定价格，因为使用者可免费消费，政府采取一些手段（例如收税或收费）对其强制定价是必须的。

使市场失灵的公用物品也使政府对其强制性定价面临困境或无效率。由于减轻洪水灾害风险的投入主要来源于公共资源，处于洪水风险区的居民自然希望国家防洪投入越多，自身风险程度越低，在风险区开发与发展越快越好；作为担负防洪减灾主要责任的水管理部门，则是在争取国家更多投入的基础上，平衡各风险区的利益，力求在整体上尽可能减轻洪水风险；由于社会资源是相对缺乏的竞争性资源，为维持国民经济合理稳定的发展，不得不在各使用社会资源的领域进行配置或“分派”。

对于防洪减灾措施，考虑风险因素的费用效益分析（风险分析）是测算其效率的有效方法。从经济上考虑，可行的防洪措施在其服务期内，收益的现值应不小于费用的现值，当每单位投入（费用）的增加与由此增加的收益相等（边际成本等于边际效益）时，防洪措施的净收益最大。此前投入是经济的或有效益的。

投入社会资源、减轻洪水灾害风险与国民经济发展之间有3种不同的情景（图5-1）。

图5-1　防洪投入与社会经济发展关系示意图

情景1：防洪投入不足，洪水风险程度高，应用于防洪的社会资源过多地被用于其他建设领域，区域经济发展过程可能相应于丰水期和枯水期出现较大的波动：在洪水低发期，经济增长较快；在洪水频发期，遇大洪水发生时，经济发展将受到较严重的影响，还有可能出现社会动荡，这种情况在我国历史上时有发生。

情景2：防洪投入过度，防洪标准很高，经济发展非常平稳，但由于防洪建设过多地占用了其他领域建设的社会资源，总体经济发展速度受到影响。

情景3：当用于防洪与用于其他领域的社会资源分配有效率时，即防洪工程的建设与国民经济发展相适应、相协调，虽然伴随着大洪水的发生，经济发展受到一定的影响，但从社会经济发展的总进程看，是相对合理的。

可见，不同的防洪减灾投入或不同的洪水风险程度对应着不同的国民经济发展模式，以保障国民经济发展为衡量标准，有效率的资源配置应是情景3。但如何实现这一情景，是我国防洪减灾面临的一大难题。

2.公平性问题

在国家未介入防洪建设、各区域自发保护的情况下，区域间存在不同的洪水风险程度是否公平的问题并不突出。一旦防洪成为政府行为，而国家的防洪投入取之于纳税人的时候，便出现了公平性问题。

防洪公平性的实现是以下几个方面权衡的结果。

（1）效益公平。指社会资源的单位投入获取同样的边际效益。从全局上衡量，重要区域或城市需安排更多的资源，以达到较高的安全度，有时还会有意维持防洪保护标准的差异或有选择地牺牲一些相对不重要的地区（例如设置蓄滞洪区）以保证重要地区的安全，由此造成风险的转嫁。经济效益公平是现阶段我国防洪资源配置遵循的主要原则。

（2）税务公平。指同等纳税额的地区有同等的防洪安全度。这是纳税人要求公平保护的权利，这一公平性与经济效益公平性在很大程度上有一致性：一方面，通常纳税额高的地区也是经济相对发达的地区，受保护程度相应也较高。另一方面，防洪投入中还包括取之于无洪水灾害风险的纳税人的部分，而造成洪水风险区向非洪水风险区的税务负担转移，这是防洪的外部性之一，这种现象与“投入者受益”、“冒风险者承担风险”是有矛盾的。消除这一外部性是美国推行洪水保险计划的主要诱因之一。

（3）生命价值公平。任何一个人的生命享有和他人生命得到国家同等保护的权利。这一公平性有时与上述公平性通常是相左的：经济发达地区的防洪安全度往往比欠发达地区要高，从而出现安全度高，经济发展更快，经济发展快，提供更高的安全度的循环。

（4）区域公平。指一区域对安全和发展的追求不应以牺牲其他区域的安全和发展为代价，这也是可持续发展的一项基本原则。但在具体防洪实践中，例如牺牲局部保全大局，上下游、左右岸设定不同的防洪标准，淹没库区保全下游等做法又往往与这一公平性是冲突的。

在制定洪水管理政策时，公平性的体现往往是上述几个方面权衡的结果。当为重点和经济发达地区提供较高的安全保障、导致洪水风险转移时，通常辅之以补偿政策；安全度的确定也不以经济效益为唯一指标，通常兼顾流域间和区域间的平衡，以防止不同发展程度地区间过大的差异。

从我国以往的防洪实践看，对公平性问题考虑较少，如何在未来的减灾政策中体现公平性原则，以及补救现存的欠公平状况，是防洪减灾的又一难点问题。3.控制洪水策略的困境

控制洪水、消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济、技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。(www.xing528.com)

20世纪50年代以来，经历了半个世纪后，与其他国家一样，该策略所面临的一系列问题逐步凸显出来。

（1）水灾损失仍呈攀升趋势。尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展，资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。

（2）兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄。黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。

（3）防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重。虽然在个别大流域的干流及其支流，以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。

（4）堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约。我国现有堤防约25万km，是防洪工程体系中最主要的成分。如上所述，我国江河洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表5-1所示。

表5-1　提高堤防标准减轻洪水灾害的可行性评价

例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其他流域的情况也大致如此。

我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以度汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。

洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。

4.蓄滞洪区运用进退两难

我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型：①洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；②为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。

对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。

5.防洪减灾的制约因素

（1）法律约束。我国与防洪有关的法律，包括《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》所界定的洪水管理地理区域为河道、湖泊和蓄滞洪区，对于广大受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或由于缺乏相应的立法，推行协调人与洪水的关系、规范兼顾洪水灾害风险的开发方式，条件尚不成熟。

（2）社会约束。经过长期的开发，我国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达、人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。

社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显：对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及政治、经济、军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是洪水管理的任务之一。

当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12～24h提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5～1/3，益本比为3.1～7.5，但这建立在居民积极和正确响应的基础上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。美国1968年生效的洪水保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡，淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地等问题，一再表明洪水管理政策应适应特定的社会条件，并及时针对社会系统的反应做出调整。

（3）经济约束。效率是公共政策必须遵循的基本原则，正是因为市场机制在社会发展的某些领域的无效率或失灵而产生了公共政策。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率的确定带有更大的不确定性。限制洪水风险区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。

（4）行政约束。所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，我国的水行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是“上蓄、下排、两岸分滞”，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了工程水利格局的形成，非工程的洪水管理措施难以获得稳定的、充足的资金保障。由于这一历史原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理行政上的瓶颈。

水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在20世纪80年代已有人提出我国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，受管理权限条块分割的制约，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探讨阶段。