洪泛平原土地利用规范与洪水管理

洪泛平原洪水管理的基本出发点是规范洪泛平原土地使用，使之在获得最大利益的同时，将水灾损失降到最小。印度国家防洪委员会的工作首先是依据洪水威胁程度进行洪泛平原区划，其目的是将洪水风险信息广泛散布到区域内个人、社区和企业中，以阻止对洪泛平原的盲目和无计划开发。

印度进行洪泛平原灾害分区时不仅考虑易灾区域，而且将已受到保护的区域也纳入考虑的范畴。洪泛平原分区管理还应承认这样一个基本事实：即洪泛平原从根本上说是河流不可分割的一部分，因此，所有的洪泛平原开发行为都必须与相应的灾害风险保持一致。过度侵占洪泛平原正是这些年来灾害损失呈现出递增趋势的原因所在。

1.洪泛平原洪水区域管理的进程

1975年，印度中央水资源委员会（CWC）提出洪泛平原分区的指导原则，同年颁布了区划分区标准的法律草案。由当时的印度国家灌排部负责将其传送到各邦政府，各邦依据它制定各自的法规。

但是，区划和洪水分区管理经历了数年激烈的争论，到目前为止，政府方面仍然只有少数人意识到了洪泛平原分区的必要性，接受了洪水分区管理的观念。

目前为止，印度各邦对洪水风险分区和洪水管理的政策法规反映并不一致。曼尼普尔邦制定了相应的洪水管理法规。奥里萨邦政府部门正在考虑制定邦的洪泛平原洪水风险的法定分区。泰米尔纳德邦政府宣布原则上同意为洪泛平原分区制定本区的法规。阿拉姆邦政府认为现在还不是制定洪泛平原分区法规的时候。中央邦在过去30年中，至少有3次想要确定36个乡镇的洪水淹没界线。西孟加拉邦在洪泛平原分区立法这一问题上与邦司法部意见一致。德里的行政部门则称没有必要制定洪泛平原法规，因为现有的1957年颁布的《德里开发条例》完全可以起到同样的作用。但《德里开发条例》并未涉及洪水问题，而主要是针对城市化等问题的法律条文。果阿（Coa）、达曼（Daman）和第乌（Diu）3个邦宣布他们将尽快制定法律。吉吉拉特邦、北方邦认为现阶段没有必要对洪泛平原分区制定法律。

为了帮助各邦政府勘定不同频率洪水的淹没范围，中央水资源委员会实施了一项计划，在全国范围内进行地形测量，制作重点流域的易灾区的1∶15000地形图，为制作洪水风险图作准备。这项工作分阶段进行，由各邦自选决定工作的先后次序。在全国区划的基础上，收集足够的资料之后，各邦政府制作各邦洪水风险图，即不同频率洪水下的相应淹没范围图。根据各邦政府的统计，需要制作10万km2范围的洪水风险图。到“七五”计划末，印度测绘局已经勘测了近5万km2。但制作洪泛平原分区图或者洪水风险图的进展却不那么令人满意。“八五”期间（1992～1997年），甚至地形勘测工作也中止了。各邦政府对制定洪泛平原洪水风险图绘制反应冷淡。

2.有关洪泛平原洪水管理法规

印度国家防洪法规定：①凡是曾经发生过洪灾的地区，不管现在这些地区是否受工程设施保护，均属于易灾地区；②每个邦历史上受灾的最大区域被认为是最大可能灾损区。根据这条原则，估计全国有2500万hm2的地区为易灾区。

有许多被认为不是易灾区的地区，却在20世纪70年代的10年中，受到洪水袭击。而在防洪工程保护区内，因防洪工程失事也发生了多次洪水灾害。综合考虑以上因素，1980年印度国家防洪委员会提出，全国易灾地区范围为4000万hm2，应该收集更长序列的水文资料，对这一数据进行重新评估。

根据近50年的灾害频次，印度政府为不同地区提供了不同程度的保护。易灾地区被划分为25年一遇、50年一遇、百年一遇或更高标准的可保护区。据估计，大约有3200万hm2的易灾地区为可保护区。到1990年已经有1380万hm2的地区得到了防洪工程的保护。(www.xing528.com)

为了对不同洪泛平原分区内的土地使用进行规划管理，一些重要建筑物和设施的兴建应当优先考虑其位置。如医院、电气设备、供水设备、电话局、飞机场、火车站、商业中心等，这些建筑物应布置在百年一遇洪水位或曾经观测到的最大洪水位以上，还必须在50年一遇降雨的淹没范围之外。

次重要建筑物，如公共机构、政府部门、大学、公共图书馆和居住区等，应在50年一遇或百年一遇洪水位之上。

一般建筑物，指公园、操场、停车场等设施，可以建在经常遭受洪水侵袭的地区。

对于经济发达地区内的重要设施，如变电站、电厂、邮电局等，应考虑保护或搬迁，以便确保这些建筑物免受洪灾危害。同样，为人民生活提供饮用水的设施，如管井的泵站，也必须加以抬高，以使之处于百年一遇洪水位之上。

印度对洪泛平原上的土木工程制定了如下规定：建筑物基础高程应比标准中规定的各自对应的防洪水位高0.75～1m；在易灾地区，最好都修建楼房；对于平房（单层建筑物），必须另外设置通向屋顶的楼梯，这样关键时刻人们可以把屋顶作为临时避难所。平房的屋顶高程和楼房的第二层（第一层为地面层）底面高程必须高于百年一遇洪水位，为洪水来临时的临时避难处。

3.洪泛平原的区划和风险图

中央水资源委员会颁布的洪泛平原分区准则主要有如下3项：①依据防洪法规定，划分出易灾区域。②制作1∶15000的风险平面图；确定河流的水位标准，划分不同量级洪水的可能淹没区，如25年一遇、50年一遇或百年一遇的洪水淹没范围。同时，还需要把不同频率降雨造成的可能涝灾区域也划分出来，如5年、10年、25年和50年一遇降雨的涝灾区域。③在洪泛平原上划分的不同区域内应有各自的土地利用形式。

印度正在尝试利用卫星遥测图像制作洪泛平原管理图。设在海德拉巴德（Hyderabad）市的国家遥感测绘局进行了小规模试验研究，企图找到某一年洪水期间内实际的受灾范围，依据历史洪水淹没记录进行比较确定易灾范围。

越来越多的减灾研究人员把风险图的目标转向了识别不同程度洪水的易灾区域。NRSA的研究成果图上分别标示出了洪水淹没区和排水阻塞淹没区。但是，这类图难以标示出不同频率，如50年一遇或百年一遇洪水的淹没范围（这是洪泛平原分区规划和管理所需要的关键内容）。