从工程防洪到洪水风险管理：一个重要的转变

欧洲防洪建设在20世纪90年代以前主要以防洪工程建设为主。从德国、法国、荷兰三国的防洪工程建设情况看，都修建了许多防洪工程和设施，已建成由坝、闸、堤防、堰、渠道和泵站组成的庞大的防洪网络。在工程建设施工方面，三国有先进的机械设备和性能优良的建筑材料；土工织物运用比较广泛；在堤身的填筑、地基的处理、水下施工等方面手段先进。德国已开始运用活动堤坝技术；法国在卢瓦尔河、德国北威州在莱茵河，修建堤防时均运用了大坝的建造技术；他们对一些工程的构思、设计和建造都十分独特。三国的防洪工程建设都实行业主负责制、招投标制、施工监理制，并规定在50年内堤防如果出现质量问题，设计、施工单位要承担法律责任。在防洪工程建设和管理上，三国通过税收，保证了稳定的经费来源。工程运行管理，除了有官方机构管理外，在受益地区还有民间协会组织，公民对工程的建设和管理，通过“协会”来实施监督。如荷兰的“水管会”、德国北威州民间的“堤防协会”等。他们重视工程设施建设，资金投入大，并高度注重工程质量，能够按照社会发展的不同阶段对水环境安全的具体要求，做到工程设施的建设与社会经济的发展相适应。

特别是荷兰地处莱茵河、爱塞河和斯赫德河3条河流入海口，是一个土地低洼、人口稠密，受洪、涝、海潮危害严重的国家，1/3的国土面积低于海平面。经荷兰人民长期不懈的努力，20世纪30年代投资40亿美元修建了举世瞩目的长32.5 km的拦海大坝，完成了须德海围垦工程。50年代以后投资近120亿美元完成了三角洲水利闸坝工程系统，在沿海修建了总长l800km的防护堤，保护荷兰国土面积的65%，围海造地7125km2。德国修建了总长7500km的堤防，建有500座水库和滞洪区。德国非常重视水运事业，莱茵河干支流实现了梯级开发，对河道进行了疏浚，在莱茵河畔的杜伊斯堡建成世界第一内河大港。莱茵河支流鲁尔河流域仅4488km2，就建有8座水库，可满足510万人生活和工业用水。德国、荷兰完善了水利工程系统，发展了供水、航运、灌溉排水、防洪除涝，保证了经济发展和社会稳定。

随着20世纪90年代莱茵河、奥德河大洪水的发生，德国提出了国家洪水风险管理战略，发布了德国洪水防御战略指南。由于人类活动使洪水危害影响加大，在通过开发利用自然的保水蓄水功能，堤防、分蓄洪区、水库等工程措施防治洪水的同时，还要认识和适应洪水的自然行为，以及整个社会对洪水灾害负有的责任，采取非工程措施达到防洪减灾的目的。自然界洪水是不能根除的，人类社会只有适应洪水，与其共生存。这是当今欧洲在防洪观念上的重大转变。所有工程措施并不都是绝对安全的，所以防洪战略指南的发表，使德国以工程为主的流域防洪管理进入了一个以适应洪水自然属性、加强社会减灾责任的流域防洪风险管理新阶段，明确了社会各方面所担负的责任和义务。国家通过法律，州政府通过实施防洪工程措施和洪水预警的行动计划，确定洪泛区范围。国家和州政府建立与新信息技术相应的洪水预警系统，建设有完备的雷达测雨点、快速的洪水自动测报设施、先进的通信传输设备和布局较广的数据网络，以及面向公众、信息共享的服务体系。提高暴雨洪水预报水平和服务范围，建立防洪保险。法国在防洪政策主要文件中规定：保护洪水流经区域和扩展区域；禁止在洪水严重区域建设任何新工程与居民区；保护与水相关的景点和环境。三个国家都将城市较低的地区或河道两岸滩地，开辟成公园、绿地、球场、停车场、道路等，平时为娱乐场所，当有洪水时作为调蓄洪水场所。对蓄滞洪区内的土地管理非常严格，不准开发建设就坚决做到不开发建设，决不含糊，所有的蓄滞洪区都能正常运用。(www.xing528.com)

重视提高公众的防灾意识。对城市、城镇、林业、农业、公民、科研部门和公共媒体、消防队、警察、部队都提出了防洪减灾的责任和义务。在中小学开展灾害预防教育。德国把洪水预警分为四级，并广泛宣传，告知居民风险程度和预防措施，洪水到来时，居民可自行判断危险程度，合理安排工作和生活。荷兰阿夫斯勒特坝和三角洲的重要工程，周边环境和内部环境优美，已被当作旅游景点，供游客参观访问，在休闲娱乐中接受防洪减灾知识教育。