防洪法规的演变与发展历程分析

日本从1896年制定第一部《河川法》起，就走上了依法治水的道路。以法律的形式规定各级政府及有关部门在江河治理与防洪事务中的权利、责任、义务与相互关系，明确水利投资的来源与分担比例。法律既是防洪规划制定的依据，又是防洪规划实施的保障。

1.日本防洪减灾的法规体系

日本在其防洪减灾体系的建设中，经过百余年的努力，逐步建立起了比较完整的法律制度。将日本与防灾、抗灾、救灾各环节有关的法律按时间排序，如表4-1所示，从中可以把握其治水事业与社会经济发展的需求关系。

表4-1　日本防洪减灾有关法规一览表

续表

2.明治时期河川法的历史功绩

明治初期，日本全国公路、铁路网尚未形成，舟运为价格低廉的长距离运输手段。河流治理中，以疏通航道为目的的“低水工程”被定为国家直辖事业，由国家投资；以防洪为目的的“高水工程”为地方事业，由地方投资。由于地方财力有限，防洪工程的建设实际无大进展。

明治18～25年（1885～1892年），日本各地相继发生了既往最大的洪水，国民要求加强防洪的呼声高涨。4年后，明治政府制定出《河川法》（以下称为旧河川法），其中规定防洪工程亦为国家直辖的事业；都道府县作为国家代表行使对域内河川的管理权，规定了河川整治费用分担的原则；河流、滩地及河水的私有权被排除等。从现代眼光来看，旧河川法虽然存在缺陷，但是该法的制定，无疑为近百年来日本河流的治理打下了坚实的基础，为依法治水开了先河。(www.xing528.com)

3.河水编制制度的形成

第一次世界大战之后，日本以轻工业发展为中心，开始跃居为世界主要产业国之一。对电力的需求大增，促进了水能资源的开发。河流上游开始兴建大量的水电站，同时，也引发了发电与农业灌溉用水量分配方面的矛盾。昭和10年，日本内阁通过了关于《河水统制的调查与实施》的决议，将旧河川法制定以来以治水事业为中心的治水事业调整为“在河川上游拦蓄洪水、减轻水害的同时，增进河流水资源的各种开发利用，……”。在江河治理中开始着手建立除害兴利统筹规划协调发展的“河水统制制度”。但是，由于第二次世界大战的暴发，这项制度的真正形成，是在20世纪50年代之后。

4.治水事业长期有计划按比例推进制度的形成

第二次世界大战之后，日本国土满目疮痍，江河失修。同时，战后的日本对灾害的防治也疲惫无力，只能依赖于加强灾害应急对策制度与灾后重建制度。

从1950年起，日本经济迎来了新的发展时期。以1959年伊势湾台风造成5098人死亡的大惨案为契机，1960年日本政府很快制定出了《治山治水紧急措施法》及解决相应财源的《治水特别会计法》。同年12月，池田内阁在通过著名的“国民所得倍增计划”的同时，通过了战后第一个“治水事业十年计划”，确立了治水事业与国民经济同步推进、有计划、按比例发展的制度。

次年，日本政府进一步颁布了《灾害对策基本法》，随后又制定出《全国防灾基本计划》。以此为依据，日本近40年来坚持不懈，全面有计划地建成了综合性、持久性的防灾管理体系，如表4-2所示。

表4-2　主要防灾计划与制定主体

注 引自日本国土厅编《防灾白皮书》（平成二年版）。