近代防洪形势的变化特征分析

各国的防洪形势是由其地理、气候、社会、经济等多方面因素构成的。各国防洪形势的特点与变化，决定了其对防洪体系建设的基本需求。从介绍日本的防洪形势入手，将便于我们理解其防洪体系的构造形式与发展战略，深入认识防洪体系发展的一些内在规律，把握值得借鉴的经验。

1.地理气候条件与江河洪水特征

日本位于亚洲的最东部，由本州、四国、九州、北海道等4个大岛及4000多个小岛组成，南滨太平洋，北对日本海，呈狭窄长条型分布，延伸2000余km，而最宽处不过300km，总面积377800km2。境内山地崎岖，河谷交错，全国人迹稀少的山地、火山地面积约占70%，丘陵、台地面积约占20%，沿河沿海低平地面积仅占10%。

日本属温和湿润的海洋性季风气候。全国年平均降水量达到1800mm，每年有明显的雨季和汛期。6～7月的梅雨与9～10月的台风暴雨，使多数地区的年降雨呈现双峰分布的特点。

日本列岛基本上中间为山地，河流向两侧发育，流域面积小，河道短，比降大，洪水具有暴涨暴落的特点。河流最长的信浓川只有367km，流域面积最大的利根川也只有16840km2，最大洪峰流量可超过1万m3/s。日本河流的洪水特性与我国沿海丘陵山地发育的中小河流的洪水特性，以及第二阶地迎风山区的山洪特性有相似之处。

由于日本国土狭小，延伸方向又与秋季台风走向大体一致，且与台风覆盖的尺度大致相当，一次强台风就可能引发全国100多条主要河流的洪水，因此易于形成全国性的大水灾。

2.国土开发利用对防洪形势的影响

日本就国土面积而言虽然是个小国，但是在仅占国土面积10%的受洪水威胁的沿河沿海低平地中，却集中了全国近50%的人口与75%的资产。这一特征与我国十分相似，而其人口密度约为我国的两倍，洪泛区中资产密度远高得多。因此，日本对洪泛区土地的态度更是寸土必争、寸土必保。

（1）明治初期交通网络建设对防洪形势的影响。日本近代大规模的国土开发利用始于1868年的明治维新。明治新政府成立后，于明治元年10月在中央政府设立池治河使，主管治水事业。明治初期，交通不便，是日本经济发展的重要制约因素。中央政府的治水经费，主要是用于河道整治、疏浚等维持与改进河流航运能力的“低水工程”，而与防洪有关的“高水工程”，则是地方政府各自为政的事情。

19世纪后期，为了适应经济发展对交通的需要，日本开始了大规模公路、铁路网的建设。道路条件的改善，一方面降低了水运在运输业中的地位；另一方面，由于缺乏道路建设中防治水土观念与措施，一些河流短期内发生了大量泥沙淤积的现象，河床迅速抬高，河道行洪能力下降，洪水肆意泛滥又对生命安全与经济发展构成了极大的威胁。防洪形势的这种变化表明，河流防洪问题的解决，不仅超出了地方政府的管辖范围，而且超出了地方政府对治水费用的负担能力。

为此，日本各地强烈要求中央政府承担治水的责任。从1898年日本制定出第一部《河川法》起，重要河流上与防洪有关的“高水工程”被列为国家直辖事业。(www.xing528.com)

（2）流域高度城市化对防洪形势的影响。洪泛区土地的高度城市化，是导致当代日本防洪形势变化的另一个重要因素。第二次世界大战之后，日本国土满目疮痍，百废待举。直到20世纪50年代后期，才度过了最为艰难的恢复重建期，转入大规模的开发建设阶段。随着公路、铁路网络的迅速发展，城市化现象开始由点至线地延伸，从线至面地扩张，以至今天在许多区域，形成了“城市包围农村”的景象。战后，日本人口向城市集中的现象，首先在东京、大阪、名古屋等太平洋沿岸城市出现。二战结束时仅300万人口的东京都，到1962年突破了1000万；东大阪地区十市，从1955年起，约15年时间，人口增长了3倍，农田减少了一半。这种大城市人口膨胀的趋向，直到20世纪70年代，经日本政府大力推进建设多级分散型国土的各种对策之后，才得以扭转。

城市化给日本防洪体系建设带来了一系列的新问题：①洪水特性变化。在流域高度城市化的情况下，防洪保护范围与地表不透水面积增加，流域固有的调蓄洪水的功能降低。降雨量更集中地排向河道，使得洪水到达时间提前，洪峰流量成倍增加，加重了下游的防洪负担。在低洼地开发与河道高水位顶托的作用下，城市内涝危害加剧。②水灾损失特性变化。由于城市空间立体开发及对生命线网络系统的依赖性增大，城市地下铁道、停车场、商店、街道及其他地下设施等成为易于遭受暴雨洪水袭击的对象。近年来，日本富冈、东京等大城市中地下室里淹死人的事件也屡有报道。在交通、通讯、供电、供水、供气等系统因灾瘫痪的情况下，受灾范围远远超出实际受淹的范围，间接经济损失会大大超过直接经济损失。③传统治水对策受到严峻挑战。由于城市建筑密布、地价高昂，以往拓宽河道、加高堤防、增大排涝能力等行之有效的措施，已经难以为继。

城市型水灾害及其防治对策从20世纪70年代起成为日本社会关注的重点。为此，从70年代中期起，日本政府针对城市化显著的17个流域，制定出综合治水特定河川制度。21世纪伊始，已开始着手将综合治水对策推广到全国。

3.行政管理体制变化对河流管理的影响

日本是一个小国，行政上分3级管理。最高为中央政府，第2级为47个都（东京都）、道（北海道）、府（京都府、大阪府）、县与12个政令指定城市，第3级为3262个市镇村。

自1868年明治维新成功以后，恢复了天皇为首的封建的中央集权制度，日本政府大力推进改革，发展教育，置产兴业，富国强兵，使综合国力迅速强大，但是最终不可避免地走上了军国主义的对外侵略扩张的道路。这期间，日本曾在明治时期、大正时期和昭和初期，先后3次制定治水计划，每次都是大灾之后有大治的模式，但是，3次计划历经波折，均未能如愿完成。其原因或者是由于计划过于庞大，治水投资增加过猛，几年之后，与其他行业发展的矛盾加剧，国家财力不支，计划难以为继；或者是由于社会政治因素的冲击，治水计划被迫暂停或终止。二次世界大战期间，日本水利事业停滞，山林具毁，河川失修，防洪能力低下，一时水患频仍。

第二次世界大战战败之后，日本在美国的扶持下，建立起以天皇为象征的多党议会制度。由于战后日本水害连年，水灾损失占国民收入的比重高达5%～6%，其中，1947年与1953年超过了10%，举国上下治水呼声高涨。1953年，日本内阁设置治山治水对策协议会，提出了《治山治水基本对策纲要》供国会审议，结果未获批准，理由是国家没钱。直到1959年，以伊势湾水灾惨案为契机，加之国民经济已经复苏，治山治水才重新提到了议事日程之上。1960年，池田内阁在提出国民收入倍增计划的同时，着重制定全国治山治水十年计划。这次虽然也是大灾之后才有大治的模式，但日本人已经聪明起来。先立法，确定河川分级管理的体制与治山治水投资的来源及比例，再以1953年《治山治水基本对策纲要》作为长远目标，提出近期实施的目标有限的十年计划，以后改成五年计划，并连续不断地实施下来。同时，在国家的科研计划中，灾害研究被提高到最高等级。随着管理体制的不断完善，日本终于走上了依法治水、计划治水、科学治水的正道，使得水灾损失占国民收入的比重基本已控制在0.5%以下，参见图4-

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图4-1　日本历年洪水损失/国民收入变化过程