减灾行为社会化：防洪工程和非工程措施的重要突破

1968年以来，美国联邦政府通过一系列的法规，确立了以洪水保险、洪泛区整治、防洪工程管理为主的非工程措施防洪减灾政策。1977年5月24日，卡特总统签署了著名的11988号总统令，要求所有联邦机构共同协调，使联邦各部门、各州和地方相应机构减灾管理具有统一性，以及确立领导与合作关系。重点放在洪泛区管理及洪泛区发展规划上。

但是，传统的防洪减灾管理分工太细，联邦各部门与地方减灾管理脱节，3年后发表的11988号总统令备忘录发现，非工程措施进展微乎其微。

1979年，对频繁发生的水灾、持续上升的灾害损失和居高不下的灾区拨款，美国众议院就水灾问题质询国会。次年，国会指示国家科学基金会全面评估国家防洪减灾政策及行为。集合了全国20多个科研和管理部门、60多位专家工作2年之后，提交了美国第一部国家防洪减灾经典文献《美国防洪减灾总报告》（A Report on Flood Hazard Mitigation），这部文献向公众公开了国家防洪减灾的新国策、水灾历史和现状、对亟待解决的重大问题的建议。至此防洪减灾进入了新的时期，即工程措施—非工程措施演进到减灾行为的社会化。

1.观念转变与防洪减灾行为社会化的推进

20世纪80年代初，美国人对国家已往防洪政策和行为的评估，使人们改变了对灾害的认识，并重新定位减灾行为的目标。对后来政策完善和减灾行为起着指导意义的认识主要有如下方面：

（1）水灾是美国最严重的自然灾害。为支持这一观点，除统计资料外反复引用的例子是：“在雷比特市的历史上，每年有35人死于火灾、35人死于犯罪，但仅在两小时之内，就有238人被洪水夺去了生命”。因此地方政府必须将防洪问题置于和城市治安、消防同等重要的地位。

（2）洪水灾害是不可能消弭的自然灾害，且灾害损失上升趋势仍将继续。洪水不可能被人类控制，但是可以通过有效的行为尽可能地减轻灾害的威胁和后果。防洪投入的上升趋势可以通过洪泛区管理、暴雨和海岸带的综合整治措施得到缓解，这些措施在经济、环境和社会等方面有较高的效益。

（3）建立社会减灾的行政管理体系，完善防洪减灾的法律体系，使各种减灾措施发挥应有效益。减灾领域的社会学、法学和行政学研究应该首先被重视。

（4）继续以百年一遇作为防洪减灾标准，关键设施则应采用500年一遇标准；在高风险地区发生重复水灾后，不应再为洪水保险提供补贴；要加速将所有洪水多发地区的社区纳入国家洪水保险项目的常规工作；应超前考虑城市化和可供蓄滞的湖区水域占用的后果；建立国家数据采集、评价系统，建立灾害数据库和完备信息传递系统，使之成为完善政策和实施行为的基础设施。

（5）洪水保险是国家防洪减灾的主要政策，应完成统一的洪水风险图绘制及国土规划，对与防洪保险项目有关的金融机构和私营保险业，对目前和以后可能的作用应进行全面评估。

（6）水灾预警和应急反应体系实现集权化的管理，并将这一体系的基础建设扩展到社区，使地区和全国的预警和应急系统更有效地互相联系，使现有洪水预警体系的预测工作得到统一和加强。

（7）确立联邦应急管理局领导和协调防洪减灾行为的权威性，并为其提供充足的资金和技术支持。

（8）地方政府尤其是州一级政府在防洪减灾中起着主要作用。联邦洪水保险项目和其他减灾行为的推行需要地方政府配合。鼓励各州制订与总统令11988号配套的政策和法规；国家水资源委员会应与联邦各有关机构和各州配合，制订评估防洪减灾政策执行效益的计划。(www.xing528.com)

正是观念和理论问题的重新认识和客观阐述，为后来美国防洪减灾工作的战略转移奠定了基础。

2.联邦应急管理局及其行政体系——减灾管理的集权机制

1980年10月，一个领导国家减灾工作的新执行机构——联邦应急事务管理局成立，这是对所有自然灾害行使应急管理的权威机构。根据国家对各种灾种的发生几率、对社会危害程度的综合评估，水灾管理是这个机构工作的重要方面。洪水灾害、洪水保险计划、水灾预防、灾时救援及灾后重建的领导责任从此全部归属新成立的联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）。

美国这个联邦制的国家，赋予了新成立的联邦应急管理局高度集权管理体制。此后的联邦应急管理局所奉行的策略被形象地描述成“胡萝卜加大棒”。“胡萝卜”是国家洪水保险项目，灾时救援实施和复建贷款评估系统；而“大棒”则是独立灾害管理运行系统，对州和地方应急管理垂直的行政管理权。联邦应急管理局在有洪水问题的州设置分支机构，领导地方减灾工作，并负责提供经费，而各州及地方社区有权根据自己的情况，选择国家减灾项目规定中的适当措施。地方防洪减灾项目的选择可以获得国家资金支持并达到多项目的，如发展对灾害有承受能力的产业、住宅建设、治理水土流失、改善水质，以及利用蓄滞洪水的湖区洼地设置娱乐场所或休闲地。此后，在联邦应急管理局高度集权的领导下，国家洪水保险计划（NFIP）真正得以全面实施，并成为国家减灾的主要措施，与之配合的是4种非工程手段，即保险、洪泛区治理、防洪工程建设管理和蓄滞洪区土地管理。

对社会、企业和家庭影响最大的洪水保险项目是联邦应急管理局（FEMA）的主要工作，约涉及全国2万个社区。根据这一计划，美国的许多社区都在一定程度上应进行洪泛区和海岸带建设规划或工程整治。根据这一计划，要实施一系列的总体基础建设项目：满足一切自然灾害的预防、救援、复建的数据库和信息传递网络；按照百年一遇和500年一遇洪水设防的标准，制订具有法律效力的洪水风险图，从流域风险区划到适用与家庭和小企业的社区风险图。此外，还包括灾时救援时对国民卫队的调动和为总统应急提供决策依据等责任，这些涉及联邦各机构、州、县和社区的工作逐步加强了社会对这个机构权威性的理解。

为了鼓励各地进一步采取行动和加强洪泛区管理，20世纪80年代以来，国家洪水保险项目调整了方向。在完成洪水风险图的基础上，保险部门将所有可能百年一遇洪水袭击的地区（不论其开发程度如何）视为特别水灾区。从而规定这些地区在法定的最后期限完成洪泛区治理工程（包括搬迁、住宅改造等涉及千家万户的工作），实施蓄滞洪区土地管理办法。此举旨在减少保险开支，使风险较小而开发潜力较大的社区尽快加入永久性的保险。很快约9800个风险较小的社区进入洪水保险，而洪泛区内有重要建筑或建设潜力的8600个社区成为调整后的国家洪水保险项目的主要对象。这些社区获得促进洪泛区管理与社区总体规划、管理和开发结合的一系列技术和财政援助。后来美国洪水保险费的一半是花费在4个大都市区：迈阿密、坦帕、新奥尔良和休斯顿。

联邦应急管理局接手洪水保险之后，富有刺激的措施推动洪水保险，各种举措的关键是：“除非进行洪泛区整治，否则在洪水风险区进行的任何建设都将不能得到联邦援助。”10年前，洪泛区整治尚未普及，而新政策使有关的地方政府感受到了洪泛区管理的必要性。洪泛区整治和洪水保险像建筑规范、酒类法令那样逐渐被普遍接受。

3.减灾责任转移与分担——减灾责任分担的制约机制

对于联邦政体，州政府对减灾工作的实际支持是至关重要的。美国从州政府在灾时的应急行为发现，如果赋予州长宣布全州处于紧急状态权力，则这些州预防灾害的能力就会立即调动起来，否则这种能力将大打折扣。应急管理政策赋予地方政府这一权力并同时负有的责任。

社区对防洪减灾措施的选择各有不同或侧重，给了地方政府和社区选择适合自己特点的减灾措施的权力。凡是减灾成就显著的地方，几乎都是由于当地存在强有力的且持续的努力。尤为重要的是这些措施被视为“他们自己的措施”。在实现这一认识的基础上，联邦规划、政策和资金对地方努力的支持是必不可少的，这些规划和政策还必须是切实可行的。

通过20世纪最后20年一系列减灾政策的实施，尤其是洪水保险、应急管理，使美国人切身感到防洪减灾是由联邦政府领导的并得到了较为广泛的认同。在防洪减灾的历程中，各种措施所产生的正面和负面效益日益清晰。《美国防洪总报告》阐述了这一见解：“社会对灾害的承受力是通过基本政策做出的决策而获得的，而不是一个技术性的操作问题，具体操作不具备这种功效”。决定各种减灾措施实际效益在于社会对其的支持程度，在于政策合理性和制度的保障。