分析总结中国50多年来尤其是近20多年的移民政策与实践,可以认为,移民成功的经验主要有以下几方面。
(1)各级政府对移民工作的高度重视、强有力的领导和有效的组织实施是移民工作成功的关键因素之一。
(2)建立较完善的移民政策法规体系,实行依法移民,是移民工作成功的保障。20世纪80年代以来,中国移民的成功实践得益于国家和地方政府在建设征地、城市房屋拆迁、水库移民方面一系列政策法规的颁布与实施。最近世界银行的一份研究断定:中国涉及到交通、工业和城市开发项目的移民法规,现已完全满足世界银行有关移民的业务导则及经济合作和发展组织(OECD)移民指南的要求[4]。
(3)健全的移民管理与实施机构及其有效的运行可以保障移民安置活动有序、有效地进行。20世纪80年代以来,土地、城建、水利水电这三个行业建立了由中央——省——市——县(区)——乡(镇)5级构成的移民组织体系,以及监督、实施、设计、咨询等组织机构,极大地推动了建设征地、城市房屋拆迁、水库移民安置工作的规范化、科学化与现代化,为移民安置提供了组织和人员保障。
(4)重视移民安置计划。在城市房屋拆迁中要求制定拆迁补偿安置计划并公告,在土地管理法中明确要求编制征地补偿安置方案并征求被征地集体经济组织意见,在水库移民中明确规定“没有移民安置规划的,不得审批工作设计文件,办理征地手续,不得施工”,都将移民安置计划摆到了十分重要的位置。交通、铁路、电力等行业也开始重视移民安置计划工作,尤其在亚行和世行贷款项目中已经开始全面编制。通过符合实际的移民安置计划的指导,保证了移民实施工作有序性、计划性和科学性。
(5)重视社会经济调查。各类项目在征地拆迁工作实施前绝大多数都由业主、设计机构、实施机构、地方(区县、乡镇)政府、村组(居委会)或被拆迁单位、移民代表共同进行各类土地、房屋、地面附着物和受影响财产的详细调查,由移民代表、业主、设计单位及地方各级政府代表共同签字认可,并由业主或其委托人与被征地村组或被拆迁人签订征地拆迁补偿安置协议。通过这些活动,使征地拆迁影响范围、数量及补偿政策公开化和比较切实、合理。
(6)高度重视移民收入恢复,采取各种措施,实行开发性移民,使移民生产生活水平恢复或改善。绝大多数项目中,都优先考虑对农村移民实行土地为基础的农业安置办法,使每个受征地影响的农村移民有基本的土地,同时尽量创造非农业活动条件。对城市中拆迁的店铺、企业,也想方设法使其恢复生产和经营。通过开发性的生产活动,使移民经济收入得到了尽快的恢复。
(7)积极组织移民参与。通过社会经济调查、安置方案制订、补偿标准协商、宅基地安排、房屋重建管理与生产开发等恢复活动的自主管理决策,使移民不同程度地由被动接受转主动参与。一些项目还为移民参与工程建设以及移民重建活动创造条件,提供了较多的就业与创收机会。
(8)实行外部监督保障体系。中央政府和地方政府按分级管理权限,由审计、监察、主管部门行政仲裁、执法部门对移民活动进行行政的和法律的监督,水利水电行业试行聘请外部独立机构进行水库移民监理,世行和亚行贷款项目普遍实行了对移民活动外部独立监测评估。通过监督,保障了移民活动正常、有序地依法进行。(www.xing528.com)
总结分析50多年来尤其是1985年以前的移民政策与实践,可以认为,移民失败的教训主要有以下几方面。
(1)“重工程、轻移民”的指导思想,使移民活动得不到业主、政府部门的重视和有效组织领导。
(2)20世纪50年代至80年代初,房屋拆迁、移民安置、建设征地法规不完善,导致补偿与安置的不规范与任意性。目前,一些行业仍缺乏必要的行政规章和技术标准。征地拆迁补偿标准的确定往往取决于省、市政府领导与主管部门领导的协商,而不是依据法律或法规,往往使补偿标准不够科学合理、移民安置出现困难。
(3)机构不健全,缺乏业务素质高的干部。除城建、水利、水电行业以外,其他行业没有专设的移民机构与人员,往往是临时机构与临时人员,负责临时的征地拆迁工作,使工作效率低、效果差,移民抱怨多。
(4)不重视移民安置计划。除城建、水利水电行业外,其他行业的国内投资项目没有要求在建设前期编制移民安置计划的规定。少数世行、亚行贷款项目,没有将移民安置计划当作重要的法律文件,实施中没有很好地按计划执行。
(5)不恰当的行政干预,导致少数移民投资项目失败,收入恢复困难。如县、乡(镇)政府对本应由村组决策的生产恢复项目过多干预,代行决策,由于市场风险或项目管理原因,导致移民投资项目失败,资金无法收回,尤其是利用征地补偿资金兴办二三产业项目的失败率高,使一些移民劳动力难以得到稳定地安置。
(6)移民安置过程公开性、透明度和参与不够。少数项目中,征地拆迁补偿标准、安置政策不公开,安置方案没有充分听取移民的意见,移民参与不够。
(7)移民的科学研究与培训工作不能满足实际需要。移民干部缺乏必要的专业训练,从事移民研究的机构与人员极少,移民科学理论体系刚刚起步,实践缺乏理论强有力的指导,科学性基础薄弱。
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