创新水库移民管理模式：以人为本的实践

从广东近年水库移民的实践来看，水库移民工作正面临着一次极其重要的转变，实际上，全国不同地区都在探索新的时期水库移民模式。水库移民是政策性极强的工作，且对于工程、移民及当地政府而言均是一项具有长期影响的工作，经过几十年的经验摸索，当前已经到了一个需要对水库移民工作进行整体管理模式创新的阶段，“以人为本”理念的提出对于水库移民未来的发展方向提出了明确的要求，然而，实现这一变化必须从观念上、体制上和方法上的变革入手。

水库移民工作的目标是多重的，例如，保障水利工程建设的开展，保障移民群体利益及促进其发展，保障社会的稳定及促进区域社会经济的发展，这是三个最直接和主要的目标，然而，这三个目标涉及到水利建设管理部门、库区移民和地方政府等相关主体，而且这些目标相互联系，同其他一些具体的目标一起，构成一个复杂的多目标体系。从国家基本的政策指导思想上，“以人为本”的提出将深刻改变我国现有的水库移民管理方式，但如何实现水库移民中的“以人为本”，仍然需要落实到具体的移民工作的宏观和微观管理两个层面。从广东的实践来看，在移民工作宏观层面落实“以人为本”需要调整以下三个方面的关系。

第一，调整水利工程建设与水库移民工作的关系。

长期以来，在工程建设尤其是水利水电工程建设中，主体工程和移民安置的主次关系、从属关系的确认在管理中是通过从已经形成的水利工程建设规划、实施和运营管理流程和规范来体现出来的。在水利工程建设管理尤其在工程前期研究和规划设计阶段，一切以主体工程为中心，所有研究决策都基本围绕主体工程这个中心进行，移民工作起的是对水利工程建设的保障和服务作用。但这种关系并没有对移民工作本身的复杂性给予充分重视，在当今社会经济环境发生巨大变化的情况下已经引起了很大的社会矛盾。因此，调整水利工程建设与水库移民工作的关系，不仅仅是增加一条口号，根本的解决方式是对现有的水利工程建设管理尤其是前期规划的相关内容进行改革。

广东省提出在今后的水利水电工程征地补偿和移民安置，从规划设计方案审查审批到组织实施、验收，均由各级政府或水利行业设置的专职移民机构实行行业管理。这一改革是通过行业管理来强化移民工作在整体水利水电工程建设管理中的地位。由于纳入相应的工程建设管理体系之中，移民的资金投入、资金的使用均可以得到政策上的保障。“以人为本”的落实也就有了政策性依据。

第二，调整移民工作与地方政府工作之间的关系。

水库移民涉及到地方上社会经济的方方面面，长期以来将移民交给地方解决是一项基本政策，虽然落实一定的资金投入，但除了投入不足问题外，移民所带来的社会问题是难以用资金投入所衡量的，这就造成移民工作在地方工作中困难，使许多地方将移民视为巨大的包袱。在广东省这样有许多遗留问题的地区，水库移民情况更加复杂。因此，从区域发展的战略视角来调整移民工作与地方工作的关系，将移民问题的解决与地方水资源问题解决、扶贫工作、投资环境改善等涉及区域发展的政策联系在一起，寻找地方解决移民问题的突破点，就显得非常重要。广东省将水库除险加固工程与移民问题解决、增加库容解决水资源短缺问题联动起来，寻求综合性的社会经济效益，因此获得政府的移民工作投入，实际上这是从区域发展的战略视角解决移民问题的一种探索。

第三，调整移民工作中移民群体与移民管理者的关系。

移民工作的直接对象是情况复杂的移民群体，长期以来水库移民被视为被安置对象，是被管理者，是需要服从管理主体的被动客体。这种状况随着我国社会经济改革的深入而遇到极大的挑战。各种移民问题和矛盾的出现有很多是因为缺乏移民参与而造成的，由于移民自身利益无法表达和实现而形成的消极影响不仅危及社会稳定，也直接对水利工程建设的开展产生影响。因此，如何适应新的形势，形成移民参与管理的机制，改善移民管理工作，是各级移民管理机构的重要任务。(www.xing528.com)

上述三个方面的调整主要涉及到移民管理的宏观管理体制的变化，宏观的变化必须与微观的改革联系在一起。从微观的移民管理改革上，广东的实践可以总结为两个基本要点。

第一，实现水库移民的专业化管理变革，形成移民管理专职队伍和组织体系。

长期以来，虽然移民工作取得了巨大的成效，但基本上是一种经验管理的状态，它们的成功依赖领导者的重视和个人领导经验，依赖移民工作者的全身心投入。但这不足以保证在一个市场化和高度分工协作的社会环境中有效地开展移民工作。移民工作者涉及到多方面的知识，而相关知识的缺乏和管理素质问题已经影响到移民工作本身的发展。从有效管理角度讲，在现代社会没有专业化的管理者就难以有高效的管理，没有高素质的管理者也难以有高效的管理。水库移民管理中体现“以人为本”也需要关注移民管理专职队伍的建设和组织体系建设，使移民管理获得提升其能力的动力和机制。

第二，实现移民管理手段的创新，从经验式管理向科学化管理转变，强调移民管理的有效性。

科学管理强调尊重管理工作本身的规律性，强调用科学的方法来实现管理。移民工作涉及到自然环境、社会文化、水利建设规律、技术手段、资金管理乃至于微观的移民社会心理等各个方面，需要加强相关的科学研究，运用科学方法来改善移民工作。广东省提出实现水库移民工作的科学化、规范化管理以提高工作效率，运用各种技术手段来加强资金管理、移民信息管理、移民安置工作、移民培训等，而这一方面工作对于移民管理的成效具有直接的影响。

总之，当前我国的水库移民工作正处于一种管理创新的时期，“以人为本”是这一时期最突出的特征。但是，“以人为本”的实现必须与移民管理模式的改革联系在一起才能获得真正的突破。人们常提到，许多移民问题牵涉到方方面面利益，牵涉到巨大的投入，然而，由于资源的有限性，这些问题实际上在任何时候都会存在，移民管理工作需要面对这些问题，寻找其中存在的规律，不断创新。

作者简介：曾建生，广东省水库移民工作办公室主任；地址：广东省广州市多宝路39号；电话：（020）81724119。