规范土地征用，实现开发性移民

1978年开始改革开放，我国的经济建设又进入一个新的高峰期，城市及各项基础设施建设需要大量占用土地，征地数量大大增加。随着我国人口的增加，人地矛盾开始突显，加大了征地难度。工程建设占用农村土地后，需要进一步加强对征地移民的安置工作。改革开放后，农村实行了家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权相分离，土地制度发生了变化，农村集体经济组织不再经营土地，在征地中既要对土地所有者支付补偿费，又要对土地承包者进行安置。国家既要保证工程建设用地的需要，又要负责妥善解决移民安置问题。随着形势的发展，征用土地和安置移民必须从法律制度上予以保证。

根据国家形势发展的需要，1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），对征地补偿和移民安置作出了规定。首先是保证国家建设必需的土地，其次是妥善安置被征地单位群众的生产和生活。《条例》规定建设需节约用地，要提高土地利用率，凡有荒地可以利用的，不得占用耕地，凡有劣地利用的，不得占用良田，尤其不得占菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。城市建设要同旧城改造相结合，以减少新占用土地。把对土地的经济补偿分为土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿。土地补偿费为年平均亩产值的3～6倍。地上附着物的补偿标准由省级地方政府制定。安置补助费按农业人口计算。单位安置劳动力的，可获得或者核减安置补助费。《条例》的颁布，对于当时条件下解决工程建设用地和妥善安置失地移民发挥了重要作用。

1986年在《条例》的基础上，我国第一部《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）诞生。把对土地的管理从行政法规上升为国家法律，大大提高了法律效力。《土地管理法》进一步强调了要节约用地，保护耕地，并相应采取了一些经济措施。特别是针对大中型水利水电工程建设与其他项目建设（铁路、公路等），在征地补偿和移民安置中的特殊性，《土地管理法》第32条规定：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法由国务院另行规定。1985年国务院指出，水库移民是水利水电工程建设的一个重要问题，关系到库区人民的切身利益和水利水电事业的发展。在总结我国多年移民安置工作经验教训的基础上，党中央、国务院提出了开发性移民方针：水库移民工作必须从单纯的安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。国务院要求有关部门和各级地方人民政府要以认真负责的态度抓紧解决移民遗留问题，同时做好新建工程移民安置工作。在开发性移民方针指导下，在全国范围内开始处理中央直属水库移民遗留问题。同时也提高了新建水利水电工程移民安置补偿、补助费的标准。1982～1986年新建工程移民农村安置补偿费人均在3000～3500元。1986～1990年农村人均补偿增加到4000～7000元左右。(www.xing528.com)

针对水利水电工程建设征地面积大、移民人数多、影响范围广、情况复杂、政策性强的特点。依据《土地管理法》的规定，1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》（以下简称《移民条例》）。《移民条例》是在总结40多年移民工作经验教训的基础上制定的，也是我国第一部针对水利水电工程建设征地和移民安置制定的专项法规，初步形成了征地和移民安置管理的制度框架，结束了长期以来移民工作无法可依、无章可循、移民经济补偿随意性的历史。《移民条例》的颁布，使水利水电工程建设走上了依法征地、安置移民的轨道。

在移民安置和经济补偿方面，《移民条例》明确提出“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”，这是根据我国的国情和水利水电工程建设淹没面积大、移民人数多、工程周期长，一次性投资大的特点提出的。后期扶持政策体现了国家对移民负责到底精神。20多年的实践证明，后期扶持政策对移民安置后生产生活水平恢复和提高起到了至关重要的作用，是给予移民在经济发展中最有力的经济支持和保证。对移民进行后期扶持是对前期经济补偿不足的一种补充，对移民进行后期扶持并用法律的形式予以明确，解除了移民的后顾之忧，从根本上改变了长期以来单纯安置补偿的传统做法。也是对移民经济补偿政策的重大改革和突破。