发达国家和地区的食品包装标准和法规

（一）欧盟

尽管欧洲国家没有可简称为“包装法”的单独法令，但其他法规对包装均有影响，有关商品的销售、贸易运输、度量衡、食品和药品环境必需的法规与包装密切相关。

目前，欧盟（European Economic Community ，EEC）继续朝着建立一个更广泛的共同市场而发展，越来越多的成员国的国家法令正在适应欧盟模式或被欧盟法令所代替。这样可以消除成员国对诸如食品成分、生产条件、运输、包装和标签等法律条款规定的差异，形成真正意义上的市场一体化。

用于食品包装的材料极少是对食品完全惰性的，而这些对食品非完全惰性的材料又常常复合使用。因此，要确保食品及生产的卫生与安全，必须注意食品包装生产。欧盟国家中，用于食品包装的材料供应厂商和食品制造厂商都认识到这一点，因此欧盟食品包装法规和标准更注重包装材料的安全性问题。

1.欧盟有关包装法令和法规的运作模式　欧洲标准化委员会（European Committee for Standardization，简称CEN）成立于1961年，它的成员国有欧盟和欧洲自由贸易区（EFTA）国家，这些国家都是ISO的正式会员。CEN的目标是提供欧盟和欧洲自由贸易区的自愿性技术标准，促进自由贸易，提高企业和消费者之间的安全性，促进环境保护、开发研究和公共采购。欧盟和欧洲自由贸易区与CEN关系密切，欧盟委员会和欧洲贸易委员会已接受了参照欧洲标准制定的法规中规定的技术要求原则。欧洲标准一旦被称为欧盟指令（EEC Directive），则这项标准在所有欧盟国家中就成了强制性的标准。CEN与ISO不同，它要求所有批准欧洲标准的国家不得做任何修改发表为该国国家标准。

（1）欧盟主要机构及操作方式　审议和通过有关指令的主要机构是欧盟部长理事会和执行委员会，其他机构还有欧洲议会、经济和社会委员会、欧洲法院。部长理事会由每个成员国各派一名代表组成，有关食品法规事务通常由各成员国农业和卫生部长参加部长理事会，颁布的法规通常要求理事会一致通过。执行委员会负责起草法规，并保证法规的正确实施。部长理事会和执行委员会均由欧盟其他机构协助工作，最主要的是欧洲议会及经济和社会委员会。

对食品的协调工作，通常是通过横向和垂直指令来完成。横向指令影响所有食品，全面涉及诸如标签、添加剂、包装材料以及包装的质量或容量等问题，目前即将或已实施的指令包括索赔、酸、碱、盐、调味品、食品包装材料等方面。垂直指令处理特殊问题，现行垂直指令包括有关巧克力制品、蜂蜜、食糖、罐头、咖啡、果汁等方面，其他的还有软饮料、婴儿牛奶、番茄制品、酪蛋白等食品指令。

在食品领域，执行委员会草拟一项指令建议，需向欧盟食品科学委员会及同业工会、消费者组织等专业团体咨询，并在考虑欧洲议会、经济和社会委员会的意见后才决定向部长理事会递交推荐指令。指令一经通过，即在欧盟官方刊物上发表并送交每个成员国，要求成员国在限定期限内（通常2年）修订其国家法令。

（2）欧盟食品科学委员会　食品科学委员会（Food Science Commission）是欧盟较重要的机构之一，它向执行委员会提供有关因食品引起的消费者的健康和安全问题，尤其是有关食品的成分、可能改变食品的加工方法、食品添加剂、加工辅助手段的使用及存在污染物质等问题。

食品科学委员会由15名独立的委员组成，他们在医学、毒理学、营养学和化学方面造诣很深。为考虑一些专门问题还可成立分委员会，在形成指令过程中要经过范围很广的专家评价。对于食品科学委员会及其决定，不是每个人都赞成，因为这些决定往往意味着需更多的经费投入进行毒理卫生评价工作。由于消费者越来越要求确保食品、食品添加剂及食品包装的卫生与安全，这将推动执行委员会更多地发挥食品科学委员会的作用。

2.欧盟食品包装有关标准和法令　欧盟食品包装标准主要有食品运输包装大袋标准10项（表9-9）、与食品接触器具和材料标准15项（表9-10），其中纸、纸浆和纸板技术委员会标准1项（CEN/TC 172-Pulp，paper and board）和与食品接触器具技术委员会标准14项（CEN/TC 194-Utensils in contact with food）。

表9-9　CEN制定的食品包装大袋标准

表9-10　CEN与食品接触器具和材料的标准

（续）

现代食品几乎都需包装，了解食品与包装材料之间相互作用的程度非常重要。材料对食品的影响必须很小，否则会影响产品的安全和卫生。如含水食品不使用未加涂层保护的纸包装，酸性食品不使用不施保护涂层的金属罐。包装材料和食品中挥发性或非挥发性物质的迁移可以是双向的，即从包装到食品或从食品到包装，并可导致相互作用而影响食品的卫生和安全。

这种相互迁移及其作用影响经专门的研究机构可以分析检测，但对一般的食品制造厂商而言却无能为力。因此，欧盟有关食品法令规定，包装材料只能使用许可名单上的材料。

目前欧盟使用的食品包装材料法是89/109/EEC，基本要求是所有包装材料的制造必须符合“良好操作规范”（GMP）的要求且其成分不会转移到食品中危害人类健康。另外，对特殊材料（如塑料）则遵循“化学单体法”（编号90/128/EEC，已经过4次修订）。这种“化学单体法”涵盖的范围很小，只应用于全部由塑料制成的包装材料或只以一般安全标准规范的包装材料。法规以表格的方式列出可以使用的单体及其他起始元素，另外，可用来制备塑料包装材料的添加剂也一并列出。其他食品包装材料，如纸或纸板、玻璃等，在短期内不会有新法出现。

3.食品接触指令　目前有7个指令在欧盟国家中实施：

①指令76/893/EEC：为总的基本指令，颇像一个“框架”法令。其主要条款：适用于与食品接触或可能接触的材料，这些材料不应危害人类的健康，在食品中不应发生不能被接受的质量变化；用于接触食品的容器上必须有某些标记，如用英文标明“用于食品”，或者使用一种符号；当包装不直接出售给零售商使用权，可以附上文件。

②指令78/142/EEC：用于控制塑料材料和食品中氯乙烯单体的数量，要求包装容器中氯乙烯单体的极限含量为1 mg/kg，食品中为10μg/kg。

③指令80/766/EEC和指令80/432/EEC：两个指令分别规定了测试塑料材料和食品中氯乙烯单体含量的分析方法，这是执行指令78/142/EEC所必需的。

④指令80/590/EEC：规定用于食品包装上的标识符号。

⑤指令82/711/EEC：关于塑料包装材料的指令，是欧盟所有食品包装指令中最引起争议的指令。这一指令最初包括一切有关方面：可使用的塑料材料的名单、特定迁移量、总迁移量和对食品质量的影响；与美国FDA法规比较，其工作任务范围巨大，执行困难，于是1980年公布了修正指令，建议特定迁移量与总迁移限量可以同时采用，1982年10月最后公布的修正指令则删去了所有涉及总迁移的内容。

⑥指令82/229/EEC：关于再生纤维素薄膜的指令，包括两个肯定的名单：涂布薄膜名单和不涂布薄膜名单，名单中批准的大部分包装材料没有规定具体的迁移限量。

⑦对不锈钢、玻璃、纸等的与食品接触的推荐指令正在制定，包括接触食品的所有陶瓷制品和搪瓷玻璃物品，即包装和炊具，其主要目的是限制铅和镉等重金属元素对食品的迁移。如果迁移会造成违反关于食品质量的法规，如BHT等抗氧化剂会从塑料包装材料迁移到食品中，就必须禁止或限制它在食品包装材料中的使用。

4.食品标签指令　《食品标签说明及广告法规的指令（79/112/EEC）》于1983年12月在欧盟成员国强制执行。指令的基本原则：所用标签必须使购买者对食品的本性、特性、性质、成分、数量、耐久性、来源或出处、制造方法或生产不发生误解，禁止把食品不具有的性质说成具有，或将所有类似食品也具有的特性说成是这种食品所特有的。标签指令要求在食品标签上表明下列项目：包装产品的名称；生产者或销售者的名称或企业名称和地址；如不提供信息会使消费者对食品来源发生误解时，需注明产地；如不提供情况就不能正确使用食品时，需要说明用途。欧盟成员国可以保留国内要求：即表明国内生产的工厂或包装中心；成员国对度量方面也可以制定更多的条款，而大部分成员国有这种要求。

（1）产品名称　产品必须遵照规定的方式命名，对国家立法团体或行政规章已经规定的名称，则必须使用这种名称。如果没有规定则可使用惯用名称，或者能正确描述产品，使购买者知道产品的真正本性，且能与其他易混淆产品相区别的名称。惯用名称是产品消费的成员国之惯用名称。指令禁止商标、商标名称或想像的名称取代产品名称。比如，尽管可口可乐和百事可乐是国际上公认的商标名称，但还必须更充分地说明产品本质。如果缺少有关食品的详细物理状态或进行过处理的信息会使消费者产生混乱，则产品名称还必须对此说明，如食品变成粉末，或经冻干、浓缩、腌渍等处理而又不明显，则须在产品名称上加以说明。

（2）成分　成分是指在制造或配制食品时使用的，即便已改变了形式，但在成品中仍然存在的物质，包括添加剂。食品中添加剂必须列出，还需列出化学名称或欧盟的系列号；对于那些在一种成分中存在的添加剂，只要其含量不足以使它们在成品中具有技术功能，可不必列出；只作为加工辅助剂的添加剂也不必列出。成分的名称必须是它们单独出售时使用的名称，油脂则需说明是动物性油脂还是植物性油脂，但指令中没有制定条款允许制造商表明食品中可能存在的油脂种类，以便使所用的脂肪混合物中的组分有更大的灵活性。当食品标签上要强调一种或几种成分的低含量时，或说明食品有同样效果时，则必须说明制造时使用的最低或最高百分比。

（3）数量　在考虑对包装品的数量标记时，须考虑欧盟其他法规，指令80/232是一个关于按规定数量对商品进行包装的指令；指令76/211规定在一定的平均数量基础上对固体进行预包装；对预包装的液体有类似控制指令75/106。超过5g或5 mL的预包装食品必须标明数量，在特殊情况下成员国有权提高标明数量之限量5g或5mL，也可以制定本国条款，在标签上不需标明数量。按欧盟度量衡法规包装的商品，其数量应控制在规定的公差范围，而允许的公差与包装产品的数量有关。标签上数量标记旁边的“e”字符是说明符合欧盟数量控制标准，并经有关成员国的检验。

（4）日期标记　日期标记的原则是以最短寿命为基础，欧盟指令中规定的日期是在贮存适当的情况下食品能保持特定性质的日期，标明日期的方式在一般情况下采用：“最好在……（最短寿命日期）以前食用”；对以细菌观点来看高度易腐的食品，可采用“在……（日期）以前食用”，或者用同义词来代替“最好在……（日期）以前食用”，英国选择的同义词为：“在……（日期）之前出售，最好在购买后……（天数）内使用”。有些食品，如新鲜水果和蔬菜、果酒中酒精含量超过10%的饮料、醋和食盐等食品不要求做公开的日期标记。对一些可保持良好的状态18个月以上的食品也可不做日期标记。但需注意，对需要在特定贮存条件下才能使食品在规定保持期内保全食品质量的包装食品，必须标明特殊贮存条件。

（5）使用说明　为保证正确使用食品，指令规定提供使用食品的方法。英国标签规章规定：如需在食品中添加其他食物时，必须在标签上清楚标明。欧盟标签指令也采取同样原则。例如，如果要求在预包装的混合糕点中添加一个鸡蛋或其他成分，就要在标签上靠近产品名称的地方清楚标明。

（6）标记方式　标签指令并不要求标记信息的格式，也不指定在标签上必须标明的特殊事项所用的文字尺寸，只要求标记必须易懂，标在明显的地方，清楚易读，不易去掉，且不被其他文字或图案掩盖或中断，产品名称、数量和日期必须在同一视野中出现。

（7）营养说明　《关于食品营养标签指令》（90/496/EEC）规定，欧盟任何成员国都不强制要求提供营养说明，当提出这种要求时须具体化，并在标签中详细说明。特殊营养食品指令77/94/EEC中提供了标明营养说明的最简单方法，尤其对于营养平衡食品，如能减轻体重的食品、婴幼儿食品及为满足特殊要求的其他食品（如适合糖尿病患者的食品等），指令要求这些食品必须说明具体适合用途，并符合某些标签条款的要求；制造商不可声称这种食品具有防止、治疗疾病的功能，除非是在国家法规中规定的特殊明确限定的情况。这个指令是唯一与每日规定食物量的食品和营养食品说明有关的指令，这些说明仍要受标签指令更为广泛的要求和管辖，也要受标签指令容许制定的任何成员国国家标签规章管辖。

（8）标签位置概要　欧盟标签指令仅仅为成员国家确定标签要求提供一个基础，成员国可以充分利用指令中允许的黏免和部分废除条款，这说明以指令为基础的成员国的国家规章在许多方面可以不同，任何成员国对标签的要求并不限于欧盟指令中规定的要求。因此，出口商，尤其是非欧盟成员国的出口商，若想把产品打入欧盟市场，必须在食品包装上设定正确的标签，向销往国或精通欧盟成员国标签法规的专家咨询是非常必要的。

5.环境指令　有关环境方面的指令，如空气污染、水质、有毒废料、废料处理等指令，对包装有间接影响。与环境指令直接有关的是能源和回收，尤其是一个关于饮料容器的推荐指令，这一指令鼓励采用可回收的多程容器，通过促使消费者退回多程容器，也可通过对单程容器征收押金或税款来达到目的。这一指令无疑对玻璃容器比对纸类包装和金属包装更有利。关于“过分包装”，可用英国包装委员会参照日本提出的良好零售包装规范制定的消费品包装规范来衡量，任何有关各方认为一个具体包装违反了消费品包装规范的中的有关准则，可认为是“过分包装”并向英国包装委员会投诉。

［附］英国消费包装规范

包装的主要功能是使消费者能以最低的合理价格拿到良好状态的产品。任何与包装设计或使用有关的制造商、分销商或零售商有责任保证定期检查包装，注意在整个制造/分销环节中的经济性，并考虑重复使用和包装处理问题。推销和商业方面的考虑应该尽可能与材料和能源使用的经济性相协调，与环境相协调。

①包装必须符合所有法定要求。

②盛装产品的包装在设计方面必须既切实可行又经济地使用材料，同时又考虑到产品的保护、保存和展示。

③包装必须能在正常预见到的分发、零售条件下以及在家中充分保护内容物。

①包装必须用对内装物无不利影响的材料构造。(www.xing528.com)

⑤包装必须不具有任何不需要的空隙容积，也不应使人对它所盛装的产品的数量、性质和本质发生误解。

⑥包装应该方便消费者搬运和使用。开启（需要时重新关闭）应该明显或予以标明，而且对特定产品及其使用应该方便和适当。

⑦关于产品的一切有关信息应该简明清楚地展示在包装上。

⑧设计包装时应该充分考虑对环境可能产生的影响、最终的处理，并在适当时可以回收利用和重复使用。

大多数制造商非常注重使产品的包装费用降到最低限度，使包装在具有保护性、方便性和商品性的同时，避免过度，使产品在包含价格因素在内的全方位上更具竞争力。

（二）美国

美国的食品与药品包装法规，是针对现实的和潜在的食品与药品安全性危机的一种对策而逐渐发展和完善的，为此美国政府依法建立了食品与药品管理局（Federal Food，Drug and Cosmetic Act，FDA）作为监督执行的权威机构。第二次世界大战后的一段时期，由于食品添加剂的广泛应用，引起了对食品安全性的关注，1958年美国国会通过了若干关于食品、药品法规的关键性修正条文，对包括可能从包装材料或其他与食品接触的表面转移到食品上的任何物质在内的一切食品添加剂提出了要求，还规定除了某些例外情况，食品在销售前的加工处理必须符合有关食品添加剂的法律要求。修正条文的通过使国会认识到食品加工已成为一门相当复杂的工艺技术，不宜由国会直接控制管理，应赋予它委任的专家机构更为广泛的权力。根据同样的原因，在有关食品添加剂法规颁布不久，于1960年又颁布了有关食品着色剂实行事前报批手续的法律条文。

食品添加剂分为直接添加剂和间接添加剂两类：直接添加剂是指直接添加到食品中的物质；间接添加剂指的是由包装材料转移到食品中去的物质。根据FDA的管理规定，两种类型之间没有严格的界限，都必须按照食品添加剂法律程序报批。

1.FDA有关食品包装法规　1958年以前，食品包装只需符合有关伪劣商品的法律条款：如果食品在不符合卫生要求的情况下包装，或者由于包装容器包含某种有损人体健康的有害物质而致使产品受污染，则可以认为该产品搀假；如果产品包装容器的制造、加工和充填是故意想使购买者误认为某种品牌产品，则可认为该产品是假冒商品。其实这是远远不够的，因此，美国的食品添加剂修正案规定：包装材料的组成部分与直接添加到食品中去的食品添加剂一样，必须符合食品添加剂有关规定，并实行事前报批制度。因此，包装材料的组成成分如果未经FDA所公布的食品添加剂法令认可，不得使用。

（1）包装材料按食品添加剂法令处理的情况　食品添加剂的法律定义是决定包装材料的组成成分，以及其他与食品接触的物质是否需要受法令制约的出发点。SEC.409.［21USC 348］对食品添加剂的定义：“某种物质在使用之后能够或有理由证明，可能会通过直接或间接的途径成为食品的组分，或者能够及有理由证明会直接或间接地影响食品特色，而又未经有资格的专家通过科学的方法或凭经验确认其在拟议中的使用场合下是安全的，则可认为该物质是食品添加剂（包括所使用的包装材料和容器）。”

根据这个定义，与食品接触的包装材料中只有3种物质不属于食品添加剂，可以不受FDA所颁布的法规限制：

①有理由证明不可能成为食品组分的物质；

②其安全性已经得到普通认定的物质（GRAS）；

③事先已被核准使用的物质。

此外，法律条款本身虽未明确指明，但按照法律惯例及FDA的解释，家庭用各种食物器皿均获准不受食品添加剂法规的限制。FDA根据法律也已经确认，凡由功能性阻隔材料与食品隔开而不与食品接触的物质，亦不属于食品添加剂，因而在使用时可以不受任何法律的限制。

关系到食品包装材料法律地位最重要的，也是最易引起争议的问题是未经批准的物质是否可以用作食品的成分。食品添加剂法第170.3（e）节对此说明如下：“必须清楚包装容器和包装材料生产过程中所使用的物质，是否可能直接或间接地成为该包装容器或包装材料所包装的食品的组成成分。如果包装材料中的成分不会转移到食品上，不会成为食品成分时，该物质不应被视为食品添加剂。”

实际上，与食品接触并预料将成为食品组分的物质，必须超过某个最低含量限值时，才可以被认为是食品添加剂。这个观点虽在有关法律条款上已有所体现，但不论是联邦法院还是FDA，至今未能确定出准确而可靠的最低含量限值，因此，没有可用于确定某一特定物质是否符合法律条款的法定衡量标准，这一直是包装工业的一个间题。

（2）食品添加剂申请　如果已经确认某种物质是一种良好的添加剂，不涉及违禁或特殊处理的问题，则可提出食品添加剂申请书。申请书中必须提交按照预期的最大饮食摄入量（EDI）考虑时该食品添加剂安全性的详尽数据；还须包括与食品添加剂有关的一切数据资料，如添加剂的化学名称和成分、正确使用条件、使用方法、添加剂的标注、添加剂成为产品组分后对产品理化和技术特性影响的准确数据、最终产品中所需的添加量、添加剂在食品中含量的实用测定方法、有关添加剂安全性研究报告等。

关于添加剂的安全性试验，如果估计每日摄入量（EDI ）小于0.05mg/kg，FDA通常只要求进行急性毒性试验，如果新添加剂的EDI大于0.05 mg/kg时，则要求进行包括两个物种的妊娠期亚急性毒性试验；若EDI超过1～2mg/kg，则需进行长期食用试验，包括一个为期2年的食用研究和一个为期3年以上的试用期，这种长期研究费用一般在125万～150万美元，可见，作为食品添加剂处理的新的食品包装材料的研究开发费用在美国是昂贵的。

FDA将以申请书中所提出的食品添加剂的数据为依据，确定包装材料在预定使用场合下的安全性、添加剂准备使用的场合、添加剂在人和动物食用过程中的累积性影响，以及其他安全性因素均是FDA评价包装材料安全性必须考虑的因素。法律规定FDA在收到申请书之日起的90d内，必须做出批准使用或驳回申请的决定，并以法令形式予以公布。

包装材料一经批准，它就必须遵守食品法中关于与食品接触的材料的良好操作规范（Good Manufacturers Practice，GMP）进行生产。该规定的主要内容包括与食品接触的包装材料组分、用量不应超过为实现所希望的物理特性和技术特性所必需的数量；所用原料的纯度应适合于预定的用途；同时应符合食品、药品、化妆品法中有关不宜食用的食品方面的规定。

包装材料制造商和食品厂商常常会对食品包装材料法规产生误解，特别是对法典第201节中有关某种包装材料或包装材料中的某种成分不是食品添加剂的规定产生误解，这些公司往往只敢购买经FDA和美国农业部（USDA）正式认可的包装材料。实际上，如果某种物质不是食品添加剂，也就不必由FDA按法律程序予以正式批准。必须指出，在市场上合法销售的产品，一般不属于食品添加剂，但如果发生纠纷，最终必须由FDA确认。

2.USDA有关食品包装法规　虽然美国FDA对食品与包装具有一般性的权力，但USDA对肉类、家禽等食品的管理具有国会所赋予的主要司法权。

（1）食品包装材料法规　对于包装，美国农业部通常倾向于对接受联邦政府检查的肉类、家禽加工厂中使用的包装材料的用途运用法律的手段实施管理，检查管理按下列3项原则操作：

①由包装材料供货方提交信用卡或保证书，明确声明其产品符合联邦食品、药品、化妆品法和有关食品添加剂的法规。

②供货方必须提交USDA食品安全检查处签发的化学成分认证书。

③上述USDA的认证书只有随同供货方的信用卡或保证书一同递交方可视为有效。

法规规定包装材料检查员、巡回监督员、地区监督员必须要求供货厂商提交信用卡或保证书。对于与食品直接接触的包装材料，供货厂商应该提交适当形式的信用卡或保证书，而对于与食品不直接接触的包装材料，如不作为内包装用的运输包装箱、贴在封存食品罐头盒或其他包装容器壁上的标签，则可不必提交具有法律约束力的保证书。此外，肉类和家禽加工过程中所使用的包装原料用包装不必提交任何形式的保证书，同样地，如抗氧化剂、黏合剂、调味料的包装材料也可不必提交信用卡或保证书。

（2）包装材料的着色剂　关于着色剂在食品包装材料中的使用，在1983年10月由FDA颁布的有关着色剂管理法规中，未提出一份可用于接受联邦政府检查的经正式认可的着色剂参考名单。因此，肉类和家禽制造厂商必须向包装材料供应商问明所用的着色剂是否已被FDA所批准。有些着色剂只经过USDA批准而未经FDA批准，而根据USDA的现行法规，只有USDA批准是不够的。

从1984年起，FDA要求着色剂制造商填写正式的申请书报批，而这个批准过程可能需要18个月至2年。由着色剂制造商提出的申请书中，还要提交一份着色剂的抽提量或通过各种途径的转移量不超过0.001mg/kg的分析报告。

3.美国及其他国际组织有关包装标准　除了FDA和USDA外，还有一些由专业团体、国家和国际包装制造者协会、政府代理机构制定的标准，见表9-11、表9-12。

表9-11　国际其他标准组织及标准实例

表9-12　ASTM包装标准部分目录

（续）