防洪减灾：非工程措施和系统管理

根据防洪减灾的对策分析，从城市、集镇、乡村不同的角度分析防洪减灾措施，从总体上分工程措施和非工程措施。防洪工程措施是人类改造自然的一种活动，人类不可能以工程措施完全消除洪水灾害，因此工程措施和非工程措施紧密结合起来，才能更好地发挥防洪作用，减轻洪水灾害损失。

4.2.1　防洪减灾的工程措施

防洪减灾工程措施是控制洪水的重要手段，是防洪减灾的基础。缙云县主要的防洪减灾工程措施包括在流域上游修建蓄水工程和对原有水库进行保安、以河道两岸堤防加固建设和河道疏浚整治为重点的万里清水河道工程、小流域综合治理工程和山洪泥石流灾害的防治工程。

4.2.1.1　洪水调蓄及水库保安措施

“上蓄、下泄，以疏为主”是防洪减灾工程建设的基本原则，在河道中上游修建一定规模的拦洪水库，进行有效的调洪错峰，减轻中下游河道的防洪压力有着不可替代的作用。缙云县各河流的干支流上长藤结瓜式地分布着山塘水库，共有大小塘库8279处，总蓄水量6330.3万m3，分布面广，具有一定的面积和库容，洪水时水库库容的调节作用，将削减下游河道的洪峰流量，减少洪灾损失。为充分发挥水库的防洪减灾作用，前提必须确保水库自身的安全，对存在不同病险状况的水库进行除险加固和水库保安建设。2003～2007年，列入千库保安的小（2）型以上水库共30座，每年按计划分年度已在实施。

缙云县好溪水利枢纽工程已列入“十一五”规划，它的建成将有效地拦蓄洪水，缓解缙云城区的防洪压力，大大提高了下游各镇区的防洪标准。好溪水利枢纽工程位于好溪中上游，坝址以上集雨面积为304km2，占好溪缙云县城以上面积的45%，总库容0.98亿m3，设置防洪库容3670万m3，是一座以防洪、供水为主结合发电的综合性水利枢纽工程。

4.2.1.2　堤防建设及护岸加固措施

缙云县的河流属典型的山溪性河流，河陡流急，洪水对两岸的冲击力甚大，破坏性极强。沿溪两岸村庄密布，农田成片，一旦决堤，人民生命财产将遭受严重损失。好溪、新建溪的主河道段两岸、永安溪部分河道左侧需修建防洪堤，大部分的小支流两岸均为陡峭的山体，构筑成天然的防洪屏障。在全县范围内还有大量需护岸的河段，不及时护砌，岸顶及内侧的农田、村庄将面临洪水冲塌。结合缙云县河道的实际现状，河道堤防建设及护岸加固是保护河床和沿溪两岸稳定，提高流域和城市防洪标准的一项非常重要的措施。

4.2.1.3　河道疏浚整治措施

全县范围的河道普遍存在着以下现象：①生活垃圾、建筑垃圾充塞河道，整个河床抬高，河道逐渐缩窄；②有些河段虽然局部河床高程降低，但因采砂而随意堆放河道的沙石料占据河中，削弱了河道原有的防洪能力；③河道弯曲，宽窄不一，防御标准低下；④河道生态环境遭到破坏。因此开展以生态河道的保护和建设为核心的河道疏浚整治，显得非常的必要。

河道整治就是通过对河道进行清障、疏浚、拓宽、护岸、截污、绿化等工程措施，恢复和提高河道行洪、调蓄、排涝等功能，恢复和改善河道的生态、景观及其他水功能。从2003年开始，河道整治作为重要的水利工作已在全县范围铺开。主要河道如好溪、新建溪、永安溪等都相继分段进行河道整治，效益已明显体现。

4.2.1.4　小流域综合治理措施

小流域综合治理是指对小流域进行“坡、沟、滩、溪”的综合治理，通过封山育林，河岸修堤、河道清障疏浚等一系列措施，恢复和改善流域生态环境条件，提高抵御山洪灾害的能力，提高土地利用率和植被覆盖率。早在1998年初，缙云县就进行小流域综合治理，经过几年的努力，小流域状况明显改观。

4.2.1.5　山洪泥石流灾害防治措施

山洪泥石流灾害往往由于小区域强降水而形成，雨量强度大加上特定区域的地形地质条件，导致山洪暴发，进而造成山体滑坡、崩塌，伴发破坏力强的泥石流。缙云县的泥石流灾害点多分布于河道上游或河道边，例如：大洋镇石亭村滑坡体、石笕乡东坑村的泥石流等位于河流的源头，前路乡陈坑村的滑坡体位于河道边。(www.xing528.com)

长期以来，矿产资源开发利用为缙云县的经济发展作出了重要贡献，也成为缙云县近期的支柱产业之一。但是由于历史原因，缙云县矿产资源开发中重利用轻环境的现象较为严重，对矿区周围的生态造成一定的损害，特别是沿路、沿河、风景名胜区、城镇周围的露采矿山，不仅破坏了自然景观和生态环境，而且留下了地质灾害隐患，对人民生命财产构成了威胁。近年来，随着矿产资源规划的实施，缙云县矿山布局已渐趋合理，但是矿山生态环境尚未得到有效恢复。按照生态县建设和经济社会可持续发展的要求，切实抓好矿山自然生态环境的保护和治理，加强矿山自然生态环境建设具有重要意义。

山洪泥石流灾害要想彻底根治，确是一项任重而道远的工程，耗资大，技术性难把握，但它又具极强的危害性，随机性强，影响面广。山洪灾害的防治要坚持避治结合，避重于治，防治兼顾，以防为主的原则，以确保人员安全为首要目标，最大限度地减轻灾害损失。

4.2.2　防洪减灾的非工程措施

防洪减灾非工程体系主要包括防洪减灾管理系统和防洪减灾信息支持系统。管理系统中有防汛指挥调度、防汛指挥预案、各类工程应急抢险预案，防汛抢险组织与物资，防洪保险与灾后救助，工程及河道管理和生态维护管理，防洪政策与法律法规等；信息支持系统有通信网络与预报警，水雨情测报和预报、工程数据库等。防洪减灾主要非工程措施有：

（1）加强水法和防洪减灾知识宣传教育，加大水利执法力度，防止人类对水的侵害。加强母亲河保护和防洪减灾知识的宣传教育，进一步完善有关法律法规，强化执法监管，防止非法侵河、围河，还滩于河、还田于河。要加强流域自然植被保护和生态建设，禁止乱砍滥伐，禁止毁烧开荒，禁止非更新砍伐水源林，保护自然植被和水源林，减小水土流失。

（2）健全和完善各类防洪预案。防洪预案包括各级政府、各个部门和各类工程的防洪组织预案，防汛调度预案和防汛抢险应急预案等，是防洪抢险指挥的主要依据，完善的预案体系是提高防洪指挥调度决策的准确性、及时性和全面性的关键，对减轻洪涝灾害造成的损失具有十分重要的意义。目前缙云县根据防洪减灾需要已制订了一些防洪预案，但还很不健全。为适应新形势下防汛工作需要，预案的编制应实行动态管理，根据社会发展情况，依据科学性、空间性和可操作性的原则，适时对现有的预案进行修编和补充完善，并健全各类防洪预案。

（3）加强水利工程和河道的依法管理，保障工程安全运行。目前缙云县水利工程运行管理是一个薄弱环节，管理机制不完善，缺资金、缺人才是运行管理上存在的普遍现象。要发挥水利工程和河道正常的功能和效益，就得加强管理，落实机构和管理经费，推行体制和机制创新，培养和吸引高素质管理人才，提高管理队伍素质；建立和完善各项管理制度和巡查制度；提高建设与管理的科技含量，确保水利工程安全运行，充分发挥防洪工程的综合效益。

（4）加快防洪指挥系统的现代化建设。防洪指挥系统主要包括防洪组织机构系统，预警预报系统，通信网络系统、防洪决策系统等。目前全县科学的防洪预警预报系统还没建立，基本上还是在靠经验防洪，靠经验来对洪水位及洪灾作出预测。通信决策等其他各种系统也不够完善，有些还比较落后。一旦发洪水时，显得比较被动，对防洪的决策带来困难。要适应当今科技发展的新形势，加快现代化的防汛指挥系统建设，必须加速建立健全覆盖全流域防洪区域的现代化水情自动测报网络，提高汛情测报精度和速度，为防洪调度和指挥抢险救灾提供科学依据；必须加快建立健全现代化的通信和计算机网络系统，实现远程防汛会商、决策，使防汛指挥逐步向数字化发展。

随着科学技术的进步，洪水预警预报系统在技术上日趋成熟，已成为防汛抗洪的有力武器。建立健全流域的预警预报系统，建立雨情洪水预测模型，重点研究水库库区降雨量与洪水及防洪控制点洪水的相互关系，通过雨情及洪水位情况，经预报模型计算预测，及早预报洪水情况，为防洪提供准确的决策依据。

（5）建立防洪基金制度，实现对洪水灾害的风险管现。为保证防洪工程在汛期能够发挥作用，灾后顺利恢复生产、人民安定生活和水毁工程的尽快修复，故在流域防洪保护区推行建立防洪基金制度和实施防洪人身、财产保险，是防洪减灾重要的非工程措施之一。

防洪基金来源主要有两个：一是从受益地区农田按亩征收，城区工、矿、商业及交通运输业等可按工商税、所得税来征收防洪受益附加费（或税）；二是从各级政府财政拨付一部分资金作为前期启动资金。基金主要用于防洪工程使用后的补偿，如水库超标准调蓄洪水，对库区内的农作物损失的补助，维持群众正常生产、生活，以低息贷款的方式扶持防洪水库淹没区、分滞洪区调整生产结构，发展多种经营和开辟工副业等新的生产门路。如果条件允许，尽可能利用城市化，有计划地迁移出人口。

提高全民抗灾自救意识，鼓励扶持开展洪水保险事业。洪水保险是社会互助性质的经济保障制度，它的作用可以增强被保险单位或个人承担洪水灾害的能力，弥补国家救济费用的不足，也是将一次大的损失转化为逐年可以接受的保险金形式支付的损失。保险费可由防洪基金和投保人共同负责。防洪区内居民、企业、机关单位等财产实施洪水保险，受到洪灾时能及时救济，是保障生活、恢复生产、安定社会的一个长期稳定可靠的资金来源。

（6）建立和完善群众性防洪减灾体系。防洪减灾要严格落实各级行政首长负责制，组建由防洪部门领导、专业技术人员和有经验的专家组成的防汛班子，协助行政首长对抗洪实行科学、民主决策；乡镇以上各级要建立专业防洪抢险应急队伍，并逐步配备专业现代的装备，以适应现代防洪抢险的需要；在当前专业抢险队伍力量不足的条件下，实行专业抢险与群众抢险相结合、军民联防的抗洪抢险体系；乡镇以上各级政府应专门储备防汛物资，并采用多品种、多层次常年储备的模式进行管理。