扬清激浊——2018年网络视听政策探析

彭锦

摘要：2018年，随着《深化党和国家机构改革方案》出台，网络视听行业各部门的管理职能、权责更加清晰。对网络视听行业的引导与管理呈现出以下特点：一是网上正面宣传贯穿全年，网络视听行业服务大局的能力显著增强；二是治网管网法规稳步推进，在未成年人节目管理、境外视听节目引进与管理、网络视听内容审核细则细化、互联网宗教信息管理等领域均有深入推进；三是长效管理与时效管理“组合出拳”，网上网下统筹管理、同一标准的管理思路得到更有效的贯彻落实；四是网络视听行业主管部门加强对持证和非持证网站的常态化协同管理，加强对违法违规内容的管理和对行业秩序的整治；五是网络视听领域各职能部门协同联动的趋势明显，行业自管自教自律逐步深入。

关键词：内容建设；正面宣传；行业秩序；协同监管；自教自律

2018年，中央先后召开全国网络安全和信息化工作会议、全国宣传思想工作会议，网络强国战略顶层设计和总体架构越发清晰。网络视听行业作为互联网上形态最丰盈、网民参与度最活跃的领域之一，被更加深入、全面地纳入互联网管理全国“一盘棋”工作格局，网络综合治理体系日渐完善，进一步走向科学发展、规范发展的轨道。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），对网络视听相关领域各部门的管理职能权责做了更加清晰的界定。一是《改革方案》明确要求，优化中央网络安全和信息化委员会办公室职责。“为维护国家网络空间安全和利益，将国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理”。这从网络空间安全的角度，为网络空间内各业务形态的有序发展、各业务领域的协同管理提供了更有力的制度和机制保障。二是明确由新组建的国家广播电视总局负责监督管理、审查网络视听节目的内容和质量。《改革方案》指出，为加强党对新闻舆论工作的集中统一领导，加强对重要宣传阵地的管理，牢牢掌握意识形态工作领导权，在原国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局。其中，“监督管理、审查广播电视与网络视听节目内容和质量”是国家广播电视总局的主要职责之一。在这一背景下，网络视听领域作为重要舆论空间、重要宣传阵地的地位进一步明确。国家广播电视总局负责网络视听节目内容和质量管理的职能权责更加明晰，网络视听领域与广播电视领域在管理上“同一标准、同一尺度”的思路在执行层面更加凸显。

2018年7月30日，《国家广播电视总局职能配置、内设机构和人员编制规定》正式实施。其中，国家广播电视总局的网络视听节目服务管理职能得到进一步明确，包括“贯彻党的宣传方针政策，拟定广播电视、网络视听节目服务管理的政策措施”“负责起草广播电视、网络视听节目服务管理的法律法规草案，制定部门规章、行业标准并组织实施和监督检查”“负责对各类广播电视机构进行业务指导和行业监管，会同有关部门对网络视听节目服务机构进行管理”“监督管理、审查广播电视节目、网络视听节目的内容和质量”等。

习近平总书记在全国网络安全和信息化工作座谈会上明确指出，要加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化，用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会，做到正能量充沛、主旋律高昂，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。

2018年，做强网上正面宣传是网络视听行业贯穿全年的重要工作。2017年末，中共中央宣传部、中央网信办、教育部、文化部、国家新闻出版广电总局、共青团中央联合印发通知，要求通过加强网上主旋律宣传、深化网上主题教育活动等方式进一步加强社会主义核心价值观的网上传播，用正面声音和先进文化占领网络阵地，用正确的网络舆论引导思潮、凝聚共识。网络视听行业主管部门全年统筹重大主题项目创作生产播出，引导各主要网站普遍开展视听新媒体“头条工程”，在首页、首屏、头条突出位置常态化聚合推荐主流媒体的宣传党的创新理论的视听类节目；同时引导主要网络视听服务主体建设正能量内容池，建立红色经典节目库，扩大网上宣传思想文化阵地。此外，2018年10月发布的《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》要求，网络视听节目服务机构要从讲政治的高度深刻认识追星炒星、泛娱乐化等问题的严重危害，坚决遏制此类不良倾向。2018年11月，国家广播电视总局局长聂辰席在第六届网络视听大会中指出，一年来网络视听行业坚持正确的政治方向、舆论导向、价值取向，做强网上正面宣传，服务大局的能力显著增强。在短视频领域，中央网信办在2018年下半年组织召开多个网络短视频正能量内容建设座谈会，推动中央主要新闻单位新媒体平台加大权威正面内容的供给力度，号召其充分运用好短视频可视化表达方式，深刻阐释习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，生动宣传改革开放40年来取得的历史性成就。

大力扶持引导更多健康优质的网络视听作品，是互联网内容建设的重要板块。在第六届网络视听大会上，聂辰席强调，网络视听节目创作要“筑魂魄、接地气、聚人气”，着力提升网络视听作品的思想内涵和审美价值，更好地举精神之旗、立精神支柱、建精神家园。为此，网络视听行业主管部门以评优推优为抓手，强化讲品位、讲格调、讲责任的内容创作。2018年，国家广播电视总局的网络视听节目内容建设扶持项目分为“优秀原创节目”“重大宣传项目”“重点推广项目”“优秀内容管理项目”。其中，“优秀原创节目”从2018年国家广播电视总局的“‘弘扬社会主义核心价值观共筑中国梦’主题原创网络视听节目征集推选活动”“网络视听节目精品创作传播工程”以及中国网络视听节目服务协会的“优秀原创网络视听节目推选活动”的优秀作品中产生。“重大宣传项目”“重点推广项目”“优秀内容管理项目”则选拔在重大主题宣传、业态创新、内容管理等方面具有典型意义的案例或团队，广播电视播出机构和持有“信息网络传播视听节目许可证”的机构均可申报和参评。此外，国家广播电视总局继续开展“网络视听节目精品创作传播工程”，最终选定31部作品列入《2018年网络视听节目优秀作品创作规划》并提供资金扶持。在网络动画领域，按照中办、国办《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》中“实施中国经典民间故事动漫创作工程”的要求，国家广播电视总局在2018年继续开展“中国经典民间故事动漫创作工程（网络动画片）”扶持项目征集活动。

2018年，网络视听管理的相关法律法规不断细化，在未成年人节目管理、境外视听节目引进与管理、互联网宗教信息管理等领域均出台了相关管理规定的征求意见稿，治网管网的体系建设不断深入。

2018年8月，国家广播电视总局关于《未成年人节目管理规定（征求意见稿）》向社会公开征求意见。该规定所称“未成年人节目”，包括未成年人作为主要参与者或者以未成年人为主要接收对象的广播电视节目和网络视听节目。在网络视听节目制作主体纷纷把“00后”“05后”作为重要目标受众的背景下，这一征求意见稿对网络剧、网络综艺节目、网络电影、网络动画片等网络自制节目的制作与播出具有很好的指导意义，透露出行业主管部门未来对网络视听节目，特别是网络自制节目管理与引导的重要原则。譬如，在第四条“工作原则”部分，强调“未成年人节目管理工作应当坚持正确导向，注重保护未成年人的隐私和人格尊严，实行教育保护并重和社会共治”，明确提出要“防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化倾向”。此外，该规定第九、第十条详细阐释了未成年人节目的“节目内容规范”和“节目类型规范”，对网络视听节目的制作、播出具有较强的指导意义。比如，“节目内容规范”中规定，未成年人节目不得含有“除健康、科学的性教育之外的涉性话题、画面”“肯定、赞许未成年人早恋”“宣扬或者肯定不良的家庭观、婚恋观、利益观”等内容；“节目类型规范”中，“未成年人参与的选秀类节目”被列为不允许制作、播出的未成年人节目类型。征求意见稿还在第十八条单列“网络专区和自制节目”条目，规定网络视听节目服务单位应当以显著方式对所传播的未成年人节目建立专区，专门播放适宜未成年人收听收看的节目。

2018年9月，国家广播电视总局关于《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》向社会公开征求意见。此前，原国家广播电影电视总局发布于2004年9月的《境外电视节目引进、播出管理规定》是我国引进、传播境外节目的主要管理依据。此次的征求意见稿则把境外视听节目的网络引进与传播纳入管理范畴。该征求意见稿明确提出，“依法取得信息网络传播视听节目许可证且许可项目含有相应业务类别的网络视听节目服务单位，也具有引进境外视听节目的资格”。具体而言，“境外视听节目”包括境外电影、电视剧、动画片、纪录片，以及教育、科技、文化、综艺、体育等其他境外视听节目。征求意见稿还显示，与对广播电视节目的管理一致，行业主管部门对境外视听节目的网络引进与传播实行许可制度，对引进境外视听节目的总量、题材和产地等进行调控和规划。参照广播电视的调控比例，征求意见稿暂定，“网络视听节目服务单位可供播出的境外电影、电视剧、动画片、纪录片和其他境外电视节目，不得超过该类别可供播出节目总量的30%”。未来，随着该管理规定的正式出台，境外引进节目、电视剧/网络剧、综艺节目/网综、动画片、纪录片等的管理将更加有规可循，引进领域的市场秩序将更加规范。

网络视听行业分领域节目内容审核标准的制定也在稳步推进中。2018年7月以来，国家广播电视总局先后与部分中央和大型商业视听网站内容审核专家进行座谈，针对短视频节目、少儿节目、网络综艺节目等，研究在现有网络视听节目内容审核通则的基础上，分类细化节目内容审核标准。在第六届中国网络视听大会上，国家广播电视总局局长聂辰席透露，“在总局指导下，中国网络视听节目服务协会联合国内主要视频网站，制定了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》100条。”网络视听内容的审核与管理将更加细化，对制作机构和播出平台将有更强的指导意义。

此外，国家宗教事务局2018年9月也向社会征询《互联网宗教信息服务管理办法（征求意见稿）》，对“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式，以文字、图片、音视频等方式传播的有关宗教教义教规、宗教知识、宗教文化、宗教活动等涉及宗教的信息”进行管理。这意味着，网络剧、网络电影、网络综艺等网络自制节目，网络直播、短视频等业态中涉及宗教的信息表述及传播，将更加专业和规范。

长效管理是网络视听管理领域的“柱”与“梁”，既包括业务许可、业务审批等体系建设，也包括对某一网络业态的系统管理。2018年2月，中央网信办发布《微博客信息服务管理规定》。该规定于3月正式实施，对微博客服务提供者主体责任、真实身份信息认证、分级分类管理、辟谣机制、行业自律、社会监督及行政管理等均提出明确要求，是对网络社交平台进行管理的重要依据。随着网络社交越来越视频化，这一管理规定的基础性作用会越发明显。3月，中央网信办和中国证监会联合印发《关于推动资本市场服务网络强国建设的指导意见》。该指导意见明确提出，“支持符合条件的网信企业利用主板、中小板、创业板、新三板、区域股权市场、债券市场等多层次资本市场做大做强。鼓励网信企业通过并购重组，完善产业链条，引进吸收国外先进技术，参与全球资源整合，提升技术创新和市场竞争能力”；以建设网络强国为目标，鼓励网信企业积极利用资本市场的服务并将从政策层面为其创造良好环境。8月，全国“扫黄打非”办公室会同工业和信息化部、公安部、文化和旅游部、国家广播电视总局、国家互联网信息办公室联合下发《关于加强网络直播服务管理工作的通知》，部署各地各有关部门进一步加强网络直播服务许可、备案管理等，首次明确了行业监管中网络直播服务提供者、网络接入服务提供者、应用商店等的责任，细化了直播行业相关规定的执行标准。

在网络视听领域，国家广播电视总局于2018年10月发布规范性文件——《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》，一手抓管理，一手抓繁荣，对网络视听节目的导向管理、内容管理、行业秩序管理等都提出了明确要求。一是牢牢把握正确的政治方向，强化价值引领。节目制作和传播机构要始终坚持把社会效益放在首位，力争社会效益与经济效益统一，当二者发生冲突时，经济效益要无条件服从社会效益；二是坚持以人民为中心的创作导向，坚决遏制追星炒星、泛娱乐化等不良倾向。在结构化管理和宏观调控中，要严格控制偶像养成类节目，严格控制影视明星子女参与的综艺娱乐和真人秀节目；三是鼓励以优质内容取胜，不断创新节目形式，严格控制嘉宾片酬。对于重点网络视听节目服务机构的网络综艺节目，每个节目全部嘉宾的总片酬不得超过节目总成本的40%，主要嘉宾片酬不得超过嘉宾总片酬的70%，节目上线前要向国家广播电视总局报备嘉宾姓名、片酬、成本占比等信息；四是加大电视剧网络剧（含网络电影）治理力度。严格执行已出台的电视剧网络剧（含网络电影）成本配置比例行业自律规定，每部电视剧网络剧（含网络电影）全部演员片酬不得超过制作总成本的40%，其中主要演员的片酬不得超过总片酬的70%。若超出则需向中国网络视听节目服务协会及中广联演员委员会进行备案并说明情况；五是强调网络视听节目和广播电视节目同一标准、同一尺度，对于存在问题的节目，网上网下均不得播出；六是加强收视率（点击率）调查数据使用管理，坚决打击收视率（点击率）造假行为，引导全行业正确看待和合理利用点击率数据；七是要求各级行业主管部门落实意识形态工作责任制，强化主管主办责任和属地管理责任。《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》是对当前以及未来一段时间内网络视听领域管理与引导的系统指南，呈现了管理的基本思路和原则。(www.xing528.com)

为了及时加强对网络直播、短视频等视听新业态的管理，不给存在导向问题、版权问题、内容问题的剪拼改编视听节目提供传播渠道，积极为青少年营造健康清朗的网络视听环境，进一步巩固网络视听节目向好向上的传播秩序，2018年《国家新闻出版广电总局关于加强网络直播答题节目管理的通知》《国家新闻出版广电总局办公厅关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》《国家广播电视总局办公厅关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》《国家广播电视总局关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉的意见》等规范性文件先后出台。

《国家新闻出版广电总局关于加强网络直播答题节目管理的通知》对网络直播答题这一新兴业态提出五点要求：一是网络直播答题的内容要坚持正确导向；二是开展网络直播答题节目的平台必须具有法定网络视听节目直播资质；三是具有资质的平台开办网络直播答题节目，必须严格履行备案审核手续，完善内容审核管理制度和工作方案，做到问题处置及时、责任追究到人；四是直播答题节目主持人应当具备广播电视节目主持人相应的条件；五是网络直播答题活动不得过度营销和过度炒作。

《国家新闻出版广电总局办公厅关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》针对当下网络视听节目在导向、内容、版权、资质等方面出现的一些问题，有针对性地强调：坚决禁止非法抓取、剪拼改编视听节目的行为；加强网上片花、预告片等视听节目管理；加强对各类节目接受冠名、赞助的管理，同时再次强调需要严格落实属地管理责任。

《国家广播电视总局办公厅关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》针对暑期这个青少年节目需求旺盛的特殊时期，对节目的导向、内容都做了明确规定。

《国家广播电视总局关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉的意见》在《中华人民共和国英雄烈士保护法》正式施行两个月后发布，从网络视听节目主播的学习培训、对节目嘉宾等的管理、专项资金支持及评优、内容审核细则细化，以及严惩歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神的行为等方面，提出明确管理要求。

2018年，网络视听行业主管部门常态化加强对持证和非持证网站的协同管理，坚决果断处置违规制作转载节目问题，坚决打击政治有害、内容三俗、血腥暴力的节目，坚决整治诋毁英烈、追星炒星、泛娱乐化、炫富享乐、恶搞文艺经典等群众深恶痛绝的节目问题，对造成恶劣影响的短视频网站，采取通知、约谈、整改、下架、关停等“组合重拳”，带动了一批视听网站自查自纠，深度清理了大量网络空间的大量精神毒品、垃圾和糟粕，网络视听传播生态进一步改善。

2018年，行业主管部门督促、指导网络视听行业各主体开展自查自纠，集中对有涉黄、格调低俗、宣扬暴力、恶搞经典、歪曲历史、非法剪辑拼接等问题的节目进行清理，下线问题音视频节目、封禁违规账户、关闭问题直播间、封禁问题主播、拦截问题信息，深度清理了大量网络空间的精神毒品、垃圾和糟粕，清除和截断了网络视听内容的污泥浊流。以网络电影为例，自2018年4月中旬开始，爱奇艺、优酷、搜狐、腾讯视频等先后对各自的平台进行自查清理，仅爱奇艺平台便自查下线影片1022部。

针对当前的一些网络短视频格调低下、价值导向偏离、盗版侵权严重、“标题党”突出等问题，中央网信办在2018年会同相关部门开展了网络短视频专项治理行动，封禁违规账号113万余个，查删拦截有害短视频810万条，并约谈部分网络短视频平台相关负责人，对其软件作出应用商店下架或停止更新等处置。在针对版权问题的“剑网2018”专项行动中，抖音、快手等15家短视频企业在2个月内下架删除各类涉嫌侵权、盗版的短视频作品57万部。在新闻资讯平台领域，中央网信办、全国“扫黄打非”办公室等加大整治力度。4月9日，“今日头条”“凤凰新闻”“网易新闻”“天天快报”等4款新闻资讯类App下架整改处理；9月26日，北京网信办针对凤凰网传播违法不良信息、歪曲篡改新闻标题原意、违规转载新闻信息等问题，依法约谈凤凰网负责人；10月26日，全国“扫黄打非”办公室等就微信公众号传播淫秽色情和低俗网络小说问题约谈腾讯公司。

针对影视行业天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等问题，中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局等五部门于2018年6月联合印发通知，要求加强对影视行业天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等问题的治理。针对一些文艺节目中出现的影视明星过多、追星炒星、泛娱乐化、高价片酬、收视率（点击率）造假等制约行业有序发展的顽疾，国家广播电视总局于10月下发《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》，对以上顽疾提出了明确的管理意见。11月27日，国家广播电视总局召开全国广播电视与网络视听文艺节目管理工作电视电话会议，全国设立33个分会场，管理部门、播出机构、制作机构的1200人参加会议，学习《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》的相关内容。

2018年，网络视听领域各职能部门协同联动的趋势明显，统一出台规范性文件，强化对突出问题、融合业态的联合监管。2018年6月，中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局等联合印发《通知》，加强对影视行业天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税等问题的治理，控制不合理片酬，推进依法纳税；7月，中央网信办等六部门开展网络短视频集中整治，指导督促各主要短视频平台履行企业主体责任，加强自查自纠；8月，全国“扫黄打非”办公室会同工业和信息化部、公安部、文化和旅游部、国家广播电视总局、国家互联网信息办公室联合下发《关于加强网络直播服务管理工作的通知》，部署各地各有关部门进一步加强网络直播服务许可、备案管理，强化网络直播服务基础管理，建立健全长效监管机制，大力开展存量违规网络直播服务清理工作。国家广播电视总局则多次联合北京市新闻出版广电局，对多家视听网站突出问题开展系列整治，对存在的问题作出警告和罚款的行政处罚。

针对部分网络内容“侮辱英烈”“恶搞英雄”这一现象，各部门协抓共管、联合治理。2018年5月1日《中华人民共和国英雄烈士保护法》正式实施，5月末文化和旅游部发文，严肃查处歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神的互联网文化产品，严管网络动漫等互联网文化市场；7月，北京市网信办、市工商局针对抖音在搜狗搜索引擎投放的广告中出现侮辱英烈的内容的问题，联合约谈抖音、搜狗等5家公司，要求其启动广告业务专项整改；同月，《国家广播电视总局关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉的意见》发布，细化落实《中华人民共和国英雄烈士保护法》对广播电视和视听新媒体提出的要求。

行业自管自教自律是保证网络视听业健康、快速、可持续发展的重要方面。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上明确指出：“网上信息管理，网站应负主体责任，政府行政管理部门要加强监管。”2018年，行业自管自教自律的趋势明显。4月，腾讯、优酷、爱奇艺三家视频网站联合发表了《关于规范影视秩序及净化行业风气的倡议》，共同抑制不合理的高片酬现象，杜绝为突出个人指定合作导演、演员擅改剧本、决定番位等情况；建立劣迹演员名单库，对此类演员实行预警机制等。8月，爱奇艺、优酷、腾讯视频三家视频网站联合正午阳光、华策影视、柠萌影业、慈文传媒、耀客传媒、新丽传媒六家影视制作公司发布《关于抑制不合理片酬，抵制行业不正之风的联合声明》，共同抵制艺人“天价”片酬现象，共同抵制偷逃税、“阴阳合同”等违法行为。该联合声明明确支持行业主管部门关于片酬和制作总成本等的控制要求，并提出“对不合理的演员片酬进行控制，三家视频网站和六大影视制作公司采购或制作的所有影视剧，单个演员的单集片酬（含税）不得超过100万元人民币，其总片酬（含税）最高不得超过5000万元人民币”。网络视听行业的主体正越发清晰地认识到自身肩负的主体责任，努力共同构筑规范、有序的制播环境和生态秩序。

整体来看，在网络视听行业管理中，“扬清”与“激浊”并举的管理特色越发鲜明——一手抓管理，一手抓繁荣。一方面，通过对违法违规行为的清理和整治，优化行业秩序，推动网络视听向清朗网络空间转变；另一方面，通过扶持引导更多健康优质的网络视听作品，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化。同时，网上网下统筹管理、同一标准的管理思路正得到更加系统、有效的贯彻执行。无论是2018年出台的行业规范性文件，还是相关法规政策的征询意见稿均显示，网络视听节目服务单位与广播电视播出机构一样，均为宣传义务主体。网上网下节目在导向、题材、内容、尺度、嘉宾、片酬等各方面执行同样的标准。可以预见，随着这一管理思路的更进一步推进，网络视听行业将更加规范、行业秩序将更加有序、行业生态将更加健康。

〔彭锦，国家广播电视总局发展研究中心〕