美国煤矿史：矿难频发的30年与州机构MESA的角色

法律的创制和执行是一个复杂的过程。法律是一种社会历史现象，专门用来维系特定时期的社会关系。通过本书对联邦煤矿安全和健康立法的研究，可以清楚地看出，在一个资本主义社会，用来解决基本矛盾的法律主要有两个功能：①使劳工不闹事；②维持现有的经济秩序。这种法律创制过程的最终成果就是重塑煤炭业不平等的经济关系。在实践中，这就意味着矿山中依然是死伤不断。让我们再回头看一下我这些论断所依据的资料。

在19世纪和20世纪之交，采煤业就已是一个过度发展的行业了，在这行业存在着激烈的竞争和不稳定的劳工关系。在20世纪前十年，不断增长的工业用煤需求以及关于政府监管新观念（被称为进步主义、企业自由主义、社团主义）的出现也创造出一种新的环境：数年来一直无人关注的矿难在1910年成为第一部煤矿安全法的推动者。然而根据法律所建立起来的官僚机构对于推动行业技术发展更有兴趣，对于改善工作场所安全却是兴趣寥寥。

一战是煤炭高需求时期，这时联邦政府积极介入煤炭业监管，以确保战时的煤炭供应。到了战后，煤炭业很快就一落千丈，这种状况持续到大萧条结束。一直到30年后才通过了第二部的煤炭安全立法。在这30年间，美国的煤矿又发生了许多矿难，数万名矿工遇难，但联邦并没有采取任何行动。

1941年，联邦煤矿安全法得以通过。在这部法律通过的前一年发生了6起矿难，共有277名矿工遇难。1940年总共死亡了1388人，比上一年增长了30%。1940年的经济状况同1910年类似：①煤炭需求量高；②有一个活跃的工会；③一个想避免危机的政府。

1952年又通过了一部重要的煤矿安全法案，这与前两部法案通过时所面临的情景类似。所有这些法案基本上都在做同一件事情：那就是许诺改变但又无法提供一个实现承诺的机制。不仅如此，法律本身还存在诸多漏洞和免责条款，这也使法律难以发挥效用。联邦政府从来没有授予一个机构能有效执行法律标准的权力。

1969联邦煤矿健康和安全法案尽管在许多方面都有进步，但较之以前的美国煤炭立法，也存在许多缺点。法律被制定出来，一是因为矿难，二是因为工人抗争，因为抗争威胁到了生产过程的平稳运行。为了避免可能的经济混乱，州通过相关法案以进行应对，以此减少工人抗争。(www.xing528.com)

在法律创制阶段，政府提出了许多重要但过时的措施以改善煤矿中的工作条件。尽管1969年法案在某些领域提供了一个变革的平台，但几乎所有的执行法规都含有自由裁量条款，这也使法案难以发挥效用。政府设立了第一部针对违反煤矿守则者的民事处罚条款，但最后又形同虚设，一是因为政府设立了最低处罚标准，二是因为设立了暗中有利于大公司的冗长的复查程序。其他法律条款显然也更偏向于有权有势者，特别是不再区分瓦斯矿和非瓦斯矿，这也导致许多小矿和在边缘挣扎的煤炭经营者关门倒闭。

通过对1969年法案的研究，可以更清楚地看出，当后来可以任意解释法律时，法律是如何通过花言巧语来糊弄工人的。法律中的弹性在法律贯彻和执行阶段首次得以实现。专门设立了机构MESA来执行这些活动，对于州来说，MESA是煤田中最为重要的合法机构。通过大规模的机构扩张，包括预算和人事的扩张，MESA在煤矿中有着极强的存在感，这使其能够不断地安抚并消除煤矿工人的疑虑，这样做政府实际上是在履行其职责。然而这并没有实现它的初衷，即煤矿伤亡大幅度减少。

许多工人健康和安全政策的支持者对罗纳德·里根胜选的担心实际上也得以成真，这些人担心里根会把20世纪70年代来之不易的立法果实毁于一旦。里根政府对于管制的不待见也导致MSHA的使命有了重大改变，同时煤矿的事故率也开始上升。这种放松规制的效果还有待观察，但我们可以预言的是：如果放松规制的理念得以持续，如果煤炭需求量如80年代后期那样持续增长，那么煤矿中的伤亡率就会持续上升。

总之，由于行业、政府乃至煤炭工会都只关心产量和利润，致使法律难以发挥效力，自1910年以来，无效的法律致使11万名以上的矿工遇难。有人总希望下次能有所不同，但考虑到美国劳工运动近来的历史，华盛顿对放松规制的长期承诺以及当前的经济状况，安全状况也不太可能有什么改善。

可能更另人沮丧的是——有人对此类法律做过研究——如果法律只是被当作矿工的安抚工具，那么法律何以发挥它的效力？无视我们国家正在衰落的事实，还有很大一部分人群坚定地相信美国依然在全面领导世界的虚幻神话。毫无疑问的是，我们法律依然在用这种迷人的调调给人们灌迷幻汤，但它遮掩了现实：我们的国家在人权的许多方面都谈不上进步。例如采煤安全就是我们国家无所作为而又毫不知耻的领域。但许多人仍看不到这一点，被法律的迷雾挡住了眼睛。煤田中的残酷现实仍被掩盖起来并将继续被掩盖，直到再次发生危机迫使我们面对这个现实。历史经验显示，这样推测不无道理。当这一天来临时，我们可能只是看到了另一部形同虚设的法律，依然无法阻止矿工死去，悲观地说，什么都不会改变。