放松规制对损伤和死亡的影响

许多观察家把1969年法案描绘成一个强有力的法律，认为它“好像为煤矿安全问题提供了一个长期解决方案”。（Lewis-Beck and Alford，1980，752）实际上，如果专门研究一下MESA时期的死亡数，单单死亡数直线下降就会使你产生一种印象，1969年法案条款确实产生了巨大效用。但是正如这个分析所显示的那样，死亡率只是安全问题的一方面，对于全部损伤数据的研究表明，1969年法案的影响力并没有那么大，尤其是虽有改善但时有波动的损伤数据，仍然远远落后于欧洲。

很有必要再看一下法律本身和法律实施及法律执行的区别。前面的章节显示：尽管预算和人事两方面联邦政府都给予了很大支持，但检查次数依然呈下降趋势。这显然表明在评估体制上存在重大问题，法律体系中的很多漏洞削弱了它自身的效用。

我对里根时代所强调的放松规制的研究进一步显示了对法律本身及其现实运用方式之间进行区分的重要性。1977年修正案下的执行工作到了20世纪80年代后有了很大转变。里根时期一开始MHSA就发现自己处境艰难，因为法律要求该部门劝说违规者遵循健康和安全标准。政府也发出了明确信号——包括MSHA和其他监管部门——比赛规则已经改变：过去是积极监管，现在则是亲商友商。

这种放松规制模式对于矿工安全的效果如何？从表23可以看到1978年1月1日至1988年12月31日期间全国烟煤矿生产损伤率的资料。与MESA时期的直线下降相反，80年代的死亡率波动很大。1981年的死亡率（每20万工时的综合比率）是0.080，为1975年以来的最高值。在里根的第一任期内施行第一个放松规制措施时，年平均死亡率超过了MSHA时期的卡特政府时代的平均死亡率（1981—1984年间为0.066，而1978—1980年间为0.061）。公正地说，这里需要指出来的是，在里根的第二任期内年均死亡率有所下降。

井下工人受到的伤害尤其大。20世纪80年代，井下死亡率两次超过0.10，为1973年以来的最高值。在露天矿，整个80年代的死亡率波动很小，且总趋势也稍有下降。需要指出的是，80年代露天矿死亡率数据对整体死亡率数据影响在持续增长。相较于井下矿，露天矿工时增加了5%（1977年露天矿工时占了总工时数的33%，而到了1988年这一数字为38%），这也导致地下矿井死亡率的上升在整体数据中体现不出来。还有一点也很重要，根据煤炭业的技术进步程度，死亡率应该降低得更多，损伤率也应同步下降（Wallace，1987，355）。观察损伤程率图景的另一个维度是矿难的出现，这在后面会被讨论到。

表23　死亡率和损伤率（1978—1988）、MESA和MSHA时期的平均数

数据来源：MSHA，1978—1988a。
注释：资料都是基于日历年度，比率为每20000工时比率。
∗横线表示无可用信息(www.xing528.com)

图2　每200000工时综合损伤率（1978—1988）

数据来源：MSHA.1978—1988a。

劳工部也编篡了各种损伤统计数据。我已经说过，在报告中的所有伤亡情况分类中，只有死亡率和综合损伤率可以直接与历史资料进行对比研究，因为MSHA界定其他损伤类型的方法在1978年已经改变了。因此，同MSHA时期的任何数据对比都必须限定在综合损伤率内。

奇怪的是，伤害率数据统计方式与死亡率数据统计方式差异很大，在里根第一任期数据很高，到了第二任期数据又变低了。对于所有的三种损伤分类——可以存活的非致命性损伤（nonfatal injury with days lost，简写为NFDL）、难以存活的致命性损伤（injury with no days lost，简写为NDL）以及综合损伤——在1979年都开始下降，一直持续到1984或1985年。然后，损伤率又开始有很大增长：1988年这三种损伤率达到MSHA时期的最高点（见图2所有损伤率的地理分布）。

要想知晓比率上升的幅度，最好是比对里根总统第二任期的头一年和第二年的数据：非致命损伤率增加了65%；致命损伤率增加了96%；综合损伤率增加了71%。井下作业损伤率增加得更多：非致命损伤率增加了72%；致命损伤率增加了113%，综合损伤率增加了79%。露天矿数据不像井下矿增长得那么多，但统计数字仍显示矿上的事故也增加了很多；非致命损伤率增加了36%；致命损伤率增加了59%，综合损伤率增加了43%。

对这些伤亡资料分析过后，在逻辑上只能得出一个结论：MESA以及MSHA时期所积累的势头在里根时代都被所施行的这些政策消耗殆尽了。并非法律无用，而是在里根的放松规制时代理解法律的方式使MSHA走向了一个不同的方向。对MSHA雇员态度的研究显示，这并非他们选择的方向；是政策大方向迫使他们这样做。这种政策方向的最终结果就是矿工的工作场所变得更加危险。