里根政府的矿山安全政策：MSHA的遗产

尽管卡特政府已经采取了一些放松规制的手段，其目的在于提高生产率，促进竞争，甚至是为了促进平权法案，但政策一般都更接近普通大众，也就是说，这些政策的目标在于通过开放不断增长的市场来帮助人民，但同时还要控制竞争。在这种情境下，像MSHA这样的管制机构实际上就可以发挥重要作用。

但按照1980年总统大选中保守派的说法，管制就等同于生产力低下和经济衰退。罗纳德·里根（Ronald Reagan）当选意味着像MSHA、OSHA（The Occupational Safety and Health Administration，职业安全和健康管理局）、EPA（The Environmental Protection Agency，环保署）这样的监管机构将成为保守派政府改革的首要目标，他们发誓要让企业家来“革除政府这些无用的规章”。

实际上，MSHA是里根政府最先挥刀削砍预算和人事的部门之一。因为迟迟没有任命新的负责矿山安全和健康事务的劳工部长助理，显然里根政府没有把MSHA放在优先考虑的位置上。这种带有政治意涵的提名过程虽然非常令人沮丧，但一个机构也不能没有领导。一位MSHA雇员说道：

劳工部的一些决定对于我们和整个行业来说都至关重要。对于一些新技术我们必须制定出新标准。各个制造商都想获得这些新标准许可，这样他们就可以开始生产机器。但我们现在无法签发这些新标准，因为我们还没有主管该工作的助理部长。（Gaertneretal，1983，423）

最终在1981年10月，福特·B.福特（Ford B.Ford）被任命为新的助理部长。一个月后，国会——作为替代1982年年度财政预算的附加拨款的一部分——拿掉了MSHA检查特定非煤矿山的职权。这个变化对MSHA员工产生了即刻的影响：

在3月份拨款被搁置而带来的暂时休假之后，又开始了一个紧急休假。当开始实行包括去除MSHA部分检查职能的措施时，裁员（Reduction-in-Force，简写为RIF）是真的开始了。换句话说，为了回应国会法案，在三个月内开始了三类裁员行动。

尽管裁员只从那些我们所讨论的矿井有直接联系的检查员开始（这部分还占不到全部检查任务的20%），但裁员程序有关的坎坷过程几乎影响到了MSHA在煤田的所有作业。（Gaertneretal，1983，423）

裁员活动带来的一片乱象，助理部长福特入主MSHA后一开始所作的一个决定又加剧了这种混乱。福特决定现存的劳工部门——包括正在运行中的9个MSHA评估办公室和当地检查员正在办公的10个地区煤矿办公室——都不再行使其服务职能，并应进行重组。比如，在福特被任命之前，一个来自地区办公室的检查员就一项违规签发了一张通知单，然后这张通知单被转到一个评估办公室，在那里决定如何处罚。如果要求开会，那就在评估办公室里开。在机构重组之前，“地区办公室检查员及其上司并不参与评估会议……会议上所提出的问题也几乎不通知它们”。（MSHA，1983b，3）

福特呼吁合并这些职能，因此还扩展了地区管理者及其检查员的职能。1982年关闭了所有9个评估办公室。福特说这为检查员保护矿工生命提供了额外的武器，但人们也很容易认为这个方案改变了检查员的基本职能。不再仅仅监管健康和安全条件，按照新的执行体制，地区管理者和检查员还要负责评估会议，进行教育培训，以及开展其他活动。

尽管福特的论调中更强调合作和劝说，但实际上他把检查人员放到了一个对抗性的位置上。布雷思韦特（Braithwaite）指出：

如果一个机构拥有起诉的自由裁量权（discretion），那么这个机构中的谁来实施这个自由裁量权呢？当然不是检查员。当一个经营者感到一张100美元的民事罚单就会被刑事起诉时，应当将检查员从这种怨恨中抽离开来，这一点很重要。机构应当确保它的一线人员即检查员可以这样说，如果他想的话，“刑事起诉并非我的决定”，或者说“我不得不完成我的工作，把你的违规记下来，但我尽量朝好里写，并恳求上级不要起诉你”……管制机构应该这样构建，使检查员能够顺利生存而不至于成为受气包……更重要的是，如果机构一开始就把违规认定为民事处罚，检查员必然也无需对那个评估结果负责。(www.xing528.com)

实际上，里根时期之前的评估责任体系也有着一些引人注目的特征……权力集中可以确保待遇更大的一致性，也可以确保由适当的人选作出起诉决定，这些人知晓该部门是否有起诉该类案件所需的执行资源。检查员同证据过于密切，这也使他难以判断在多大程度上需要一个独立法庭进行仲裁。对于如何解决这些擦边性案件中的诸多问题，检查员并没有任何法律资源……最终，把检查同起诉和评估分开能够对检查员所搜集的证据进行内部校验。（1985，153—155）

除了布雷斯维特的看法，冒险不发违规通知单或者在评估时网开一面以避免冲突在福特体系里似乎表现得更为明显。在重组前的1981年至新体制首次全面运行的1983年间，无论是签发的违规通知单数量还是每起违规事故的平均罚款数都有明显下降，违规通知单数量从1981年的129921张下降到1983年的112283张；同时期每起违规事故的平均罚金数（扣除通胀因素）从136美元下降到58美元。

数量下降的另一个比较可信的理由是政府向检查员传递了一个明确的信号：这是一个奉行行业合作优先理念的新时代。一位露天矿的官员在1982年曾这样说道：“检查员可能一直怀有警察心态，但我们正在意识到这一点，我们将要去改变。”（Menzel，1983，415）福特实际上在1982年就警告这些煤田管理者不要怀着“故意找茬”（nit-picking）的心态签发违规通知单，检查员也不要“在矿井里的旮旯缝道里到处乱翻”。（威克斯和福克斯，1983，1279）

关于这次重组，在运行之前需要指出一点。授权给检查员执行所有这些职能显然增加了在体制内腐败的机会。尽管还没有确切的证据证明在煤矿安全和健康的执行上存在直接交易，但在文献中仍有多次职务犯罪的记录，体制没有监督和制衡必然导致各种形式的腐败。

经常休假和重组导致MSHA员工士气低落，在美国人事管理办公室所资助的一项研究中可以看到对此问题的回应，这项研究发现在1980到1982年间MSHA的精神面貌有很大变化（见表20）。在卡特政府和里根政府期间转变最大的便是对官僚体制的满意度变得糟糕了。在1980至1982年间，所有的满意度衡量指数都在下降，但最大的转变发生在工作安全方面。例如，在MSHA总部里，他们的工作安全满意度在1980到1982年间从76.5%下降到36.3%。一项工作状态的质量评估指数显示，1982年只有43.2%的人持乐观情绪，而在1980年这一数字为59.2%。对官僚体制这两个问题的态度也反映出MSHA管理越来越具有政治性。

1982年，当被问到组织转变的程度时，36%以上的回答者都说相比以前他们对MSHA的工作投入更少了。不到五分之一的回答者感到MSHA在新领导下变得更富有效率。有三分之二的回答者认为工作更加困难了，因为预算经常莫名被砍。最后，那些在MSHA总部接受访谈的人中，有68.3%的人说一些最优秀的人在这几年已经陆续离开MSHA。

表20　1980和1982年MSHA员工工作质量调查问卷结果

数据来源：盖特纳（Gaertner）等人；1983，427，429。
注释：问题设置采用李克特量表（Likert-type），将回答（response scale）设置为5个量级，从（1）完全不同意到（5）完全同意。
∗此量表的一般回答模式：
当部门决策影响我到时，我有机会表达我的意见。
我的工作质进展程度会影响到很多其他人。
我的工作需要做很多不同的事情，也会用到各种技能和才智。
我的工作给予我诸多自由和独立决定如何来做的机会。
综合考虑，我很满意我的工作。

20世纪80年代早期的这些变化也为里根时代的其他办事人员出了一道难题。根据里根政府放松规制的政策方向，政府部门希望能对行业发展减少监管，增加服务。因此，本研究的目光聚焦于所发生的剧烈转型以及重塑MSHA使命的诸多决策。其他决策（比如对一些轻微违规设立20美元罚款标准，这将在后面进行讨论）只是将MSHA的运作进一步推向放松规制模式；但与其不断讨论各个政策的转变，还不如把目光转向宏观数据，以对整个20世纪80年代所出现的趋势有更好的认识。