1977露天煤矿控制与复垦法案解析

1977年8月卡特总统签署了《露天煤矿控制与复垦法案》（The Surface Mining Control and Reclaimation Act，简写为SMCRA）。围绕这一法案而展开的立法斗争已经持续了将近十二年，在这期间提出了25个以上议案，有2个议案在国会通过但被福特总统否决，最终通过的版本还要送到最高法院审查。早期的法案支持者与那些反对煤炭开采的环保主义者展开了斗争，UMWA和其他团体更关注井下矿井的未来命运，进入议会辩论，强烈要求严格管控露天矿开采。问题相当简单。这些团体之所以如此是因为：

管控露天矿开采不仅仅关乎采矿公司的利益，尤其是煤炭公司的利益，还与国家领导人自1973年以来一直想促进煤炭产能扩张（以此应对石油危机）有关。支持露天矿者看到了露天开采相对于地下开采有着安全和高产能优势。保守估计，露天矿的回采率可以达到其储量的80%，而井下矿只能达到57%。由于露天矿的产能高、回采率高，同时还因为所有西部富煤带都适合于露天开采，因此在许多人看来，SMRC对于煤炭产能增长计划直接构成了威胁，更不用说能源自主这个政治目标。（Harris，1985，4）

对于环保主义者而言，SMRC乃是它们生态议程的一个关键组成部分，它们试图通过联邦立法管控那些危及环境的商业行为。必须记住，到了20世纪70年代中期，环保运动已经成为影响立法的重要力量，产生了好几项重要立法成果，包括1970年和1977年的《清洁空气法修正案》《水污染控制法修正案》以及《国家环境保护法》。过去复垦露天矿区的实践并没有取得成功，这也使人们有更多理由关注露天开采的发展方向。

最终来看，很多主张管控露天矿者主要是基于经济原因，包括UMWA在内，在辩论期间其立场也发生了重大转变。一开始，UMWA认为地方经济高度依赖于井下开采，因此它们就要求对露天开采严格管控。正如肯塔基参议员沃尔特·赫德尔斯顿（Walter Huddleston）在1973年的国会听证会上所说：

在煤矿健康和安全法实施的两年内，肯塔基的井下开采每年减少一千万吨，而露天开采每年增加两千两百万吨……任何人只要看到这种乱挖乱采、满目疮痍的露天开采乱象，他也不得不对此感到忧心忡忡。（美国众议院，1973，23）(www.xing528.com)

尽管人们很关注这些露天采矿区的生态困境，但这个满脑子都是利益的团体的目标仍是减少井下开采工作的损失。可以这样认为，对于UMWA和东部各州来说，SMCRA只是一个抵消1969煤炭法案负面影响的工具，通过更加严格的联邦管控来抑制西部煤矿的扩张。

UMWA的首要目标是试图减缓西部地区露天煤矿的增长，但因为实践步调很不一致，这也使UMWA在煤田中的权力日渐消失。但是后来UMWA又放弃了这种支持SMCRA的立场，因为这个法案的最终版本显然会对露天矿和井下矿造成同样大的影响。

国会企图调和这种矛盾（即能源需求和环境保护的矛盾），但最后只是搞出了一部“自相矛盾”的法律。在法律开篇这段华丽的语句中就显现出这种矛盾：“这部法案的目的是……确保国家能源需求，社会和经济效益并重，在环保和国家对煤炭的基本能源需求之间取得平衡。”（美国国会，1977，sec.102）

SMCRA对本研究的首要意义在于它去除了MSHA的某些责任。但在20世纪80年代SMRCA管控力的下降也为我研究煤田监管规制的影响中的观点提供了论据。