法律执行中的评估问题

除了检查条款，国会还在1969法案中纳入了民事和刑事处罚条款以确保法律能得到更好的遵守。不幸的是，该法案并没有按照赫克勒法案所主张的那样建立一个罚金体系以在这个数百万美元量级的行业中威慑违规者，国会采纳了尼克松政府的建议，设置了一万美元的罚款上限，而没有设置罚款下限。法案还提供了一个加长的违规复审过程，这样经营者能够就布告或罚金数量进行上诉，罚金一般分为三个层次：

第5条（f）（1）　仲裁小组的功能在于履行本法案赋予它的职责，在接到通知后，根据所涉煤矿经营者或矿工代表的要求为其提供听证的机会。任何经营者或矿工代表如果对仲裁小组的最终决定持有异议，依照本法案106条规定可就该决定填写申诉表要求复查……

第105条（a）条目1　一位经营者依照本条目104条所列条款签发一项命令，受本命令影响，或被本命令变更，或被本命令终止的任何矿上的矿工代表都可以在收到该命令30天内，或者被该命令变更或终止30天内，就该命令向部长提出复查申请。

第106条（a）条目1　任何由部长或仲裁小组依照本法案所签发的命令或决定，除了依照本法案109（a）条所签发的决定或命令之外，都应当服从所涉矿所在地的美国巡回上诉法院所做的司法审查。

对许多人来说，法案的这一面直接否定了法规的效力，为这些大公司网开一面。批评者认为，这个上诉机制使拥有很多法务人员的大公司能够大幅减免罚金。而对于很多小公司来说，法律资源非常有限，将不得不支付全部罚金。政府则回应说它们的执法无所不及，不存在偏袒情况。但是回溯一下过去，显然批评者的担心并非没有道理。在1970—1977年间，总共向煤矿经营者签发了704000份违章通知，每份通知都附有罚金评估。这些民事罚款总计大概有将近7000万美元，平均每份罚单93美元。到1976年底，MESA只收缴了将近3000万美元的罚款，收缴率只有44%。许多罚金被削减了，大多数都与诉讼有关。例如，有500万美元的罚金在等待由煤矿经营者提出的行政上诉，要么是非正式的MESA复查，要么是在行政法官面前进行正式的听证。另外500万美元罚金还躺在联邦法庭等待征收。1976年参议院功能委员会在它们的报告中得出如下结论：要想成功实现这个目标，罚金金额应当使经营者认为遵从法案比交罚金更为划算。（美国参议院，1977，332）

在这个问题上参议院并非是孤独前行，国会及州官僚机构的其他分支后来也认为民事处罚项目存在问题。例如，国会会计总署认为：

由联邦政府进行民事处罚有助于确保煤矿经营者遵守健康和安全标准。在过去我们已经发现内政部评估和上缴罚金的程序需要改善，因为上缴的罚金远比最初开出的罚单要低得多，对那些违规者能否产生威慑也令人生疑。（美国参议院，1976b，731）

对于1969法案的无效性，各个矿井故事为之提供了更加直观的诠释。对新斯科舍（Scotia）的民事处罚就是一个鲜活的案例。高高举起，轻轻放下，使它们常常违规，导致该矿的一号矿井在1976年发生了2次爆炸，夺去了26名矿工的生命。从1974年1月开始直至煤矿爆炸，单单通风违规检查员就查处了62人。听上去似乎有点不可思议，当违规次数在增加时，对这些再犯者的罚金评估和收缴数却在减少。根据MESA报告，新斯科舍矿的平均每次违规事件的成本是121.35美元。相较于其母公司蓝宝石煤炭公司高达3000万美元的年产值，罚款只占了其不到2%的成本。这点罚款很容易被消化掉，仅仅被当作商业成本。这样毛毛雨的罚款根本没有任何威慑力。

对于再犯者来说，低罚金乃至更低的罚金上缴量已经成为常态。在新斯科舍这种情况到处都是。这么低的罚款使这些煤炭经营认为，只要愿意为不安全操作方式付出微不足道的罚金，他们就可以置这项法案于不顾而随便违规。正如参议院专门委员会所说：“煤矿经营者仍发现支付一小笔民事罚款远比投入大量资金改善不安全的生产条件要划算得多。无疑政府很难让这些老油条去遵章守纪。”（美国参议院，1977，335）

对22个矿井子样本（从Scotia矿先前的资料中进行抽取）的分析为我们认识这个处罚评估系统的普遍软弱提供了另外一个视角。资料分析显示，申诉程序从某种程度上影响到了法案的执行力度。从1976年4月到1977年12月，这22个矿井中的每一个矿井的违规和罚金评估都被MESA编纂在册——包括违规的平均次数、罚金的初次评估、对所有被调查矿的当前和最终评估，也包括Peabody and Consolidation煤炭公司的平均违规数，它们分别是全国第一和第二大煤炭生产商（见表5）。这些资料显示，首先，对违规的初次评估罚金那是相当的低（平均每起违规罚162.94美元）；其次，复查程序又使罚金征收率下降了22%。(www.xing528.com)

通过全国总数据和一些大型公司的统计资料进行对比能够更清楚地看出复查过程中的漏洞。皮博迪公司违规次数超出平均水平45%，但平均每次违规的罚金数只是比全国样本平均数的162.94美元高出8%。Peabody公司最后又设法将平均罚金数降到109.86美元（比全国的最终或当前评估罚金数要低16%，后者平均数是125.28美元）。这就意味着MESA对该公司的最终罚金征缴率只有62%。对固本煤炭公司的统计也是一样。因此，可以说复查程序实际上为这些大煤炭公司提供了一个逃生通道。

表15　子样本中的平均违规次数、罚金评估以及罚金征缴率（1976—1977）

数据来源：MESA，Accident Prevention Study，1975—1977。
∗括号里指每项违规的罚金均值。

对一些1000美元以上的大额罚金的分析进一步支撑了该观点。在开出罚单后的两年后，仍有约39项罚金在进行申诉。初次评估的资金征缴率仅有29.5%。在19项10000美元的罚单中，只有2项全部缴清，平均征缴率只有20%。对单个煤矿的分析可以看得更清楚：海湾石油公司控权的Drake矿3号矿井4张10000美元的罚单没有进行最终评估，征缴率为0%。固本煤炭公司的哈麦克（Harmac）矿3张10000美元罚单的征缴率只有15%。鹿溪（Deer Creek）矿只有27%的征缴率，还有1个罚单仍在复查中。

尽管这些煤矿被大公司所有和控权，但它们仍展现了评估过程中的典型模式。大部分民事罚款都不足以对违规者产生威慑力。从经济角度来看，继续为违规的不安全操作支付罚金远比改善危险的工作条件以避免罚金更划算。当罚金很高时，这些公司就会无休止缠斗以减少罚金。这一困境的根源在于法律的二重性，一方面设立了一整套书面标准以改善健康和安全状况，另一方面为之提供了无数漏洞，使之能够逃避规制。正如蒙大拿参议员梅特卡夫（Metcalf）在1976年的国会听证会上所说：“保护矿工只是纸上谈兵，实际上压根没有得到保护。”（美国参议院，1976b，377）

表16　1975—1977年间主要违法行为的罚金评估总数（抽样）

数据来源：MESA，Accident Prevention Study，1975—1977。