煤矿健康和安全法案的法律创制过程简述

1969年2月27日，参议院劳工委员会就采煤业健康和安全条件改善问题举行公开听证会。在第1次会议上讨论了四个法案：①参议员伦道夫（Randolph）于1969年1月16日提出的S355号法案，它也代表着即将卸任的约翰逊政府的观点。②参议员伦道夫在1969年1月21提出的S467号法案，该法案被整合到UMWA建议中。③参议员威廉姆斯在1969年2月19日提出的1094号法案，此处被称为赫克勒法案，因为它是众议员赫克勒所提法案的配套法案。④参议员威廉姆斯于1969年2月25日提出的S1178号法案。后来在听证过程中，又有6个版本的健康和安全法案被提出来讨论，包括代表尼克松政府立场的S1300号法案，以及后来成为正式公法（91-173）的S2917号法案，即1969联邦煤矿健康和安全法案。

众议院委员会则是在1969年3月4日展开行动，在劳工委员会举行了2个法案的听证：HR4047号法案和HR4295号法案。前者是有关改善采煤业工人健康和安全条件的法案，后者只是关注如何消除由于粉尘吸入所带来的健康危险。到了四月份，HR7976号法案也被拿到会上进行讨论。讨论一开始就围绕伦道夫参议员所提的UMWA提案展开了激烈论战。与其他法案相比，UMWA起草的这个法案尤其显得软弱无力。听证会的一份报告这样记述：

矿工联合会又在调戏采煤业吗？工会已私下同意将待决法案中的健康和安全部分拆分成两个法案。来自西弗吉尼亚州的参议员詹宁斯·伦道夫（Jennings Randolph）宣布了这个奇怪的法案，而他正忝列于参议院劳工委员会中的一员，正是这个委员会将要通过煤矿安全法案。

在美国内政部所起草的法案以及西弗吉尼亚众议员肯·赫克勒所提的另一个更严格的法案中，健康和安全问题都是被合并处理的。对此我们认为这很正常，确切地说理应如此。塌方与黑肺病一样危害健康，而黑肺病与塌方一样不安全。健康和安全的危险一起使煤矿成为了“最危险和最易致残的职业”。因此，尽管有1952煤矿安全法案和1966年修正案，危险依然持续不止。随着1968年11月份法明顿矿难有78名矿工葬身井下，公众良知又被炸醒，舆论氛围开始支持进行彻底改革。采煤业也不允许再进行渐进式改革。只有将这些煤矿中的生命魔咒图片贴在国会大门上，他们才会做到“生命至上，利润第二”。（《圣路易斯邮报》，1969年2月13日）

对每个法案进行深入分析都能得到一些启发，但在许多重大问题上它们实际上没什么不同。（需要指出的是，所有法案都大大扩充了联邦政府的权力，使很多联邦执行机构得以迅速扩张。）因此，我们主要看看这些提案之间有什么大的不同。

首先，所有法案都要求改变1952年煤矿法案所建立的执行体制，这个法案让矿务局负责执行。除了众议员赫克勒所起草的法案（S1094）之外，其他主要的提案也都要求把执法权从矿务局转到内政部。1969年法案没有采纳赫克勒的建议，把执法权赋予了内政部，但是1977年修正案又把内政部执法权转到了劳工部。

其次，尽管所有提案都有民事处罚条款，但处罚金额却各有不同。比如S1300提案（尼克松政府的提案）没有罚金下限，而是设置了1万美元的上限。相反，赫克勒提案把罚金设置在1000至20000美元之间。（除此之外，赫克勒法案还要求对违反健康和安全法规的矿工进行罚款，这个提议被接受，但罚款额很低。）提案的最后版本体现了政府的立场。(www.xing528.com)

回顾这些不同的提案，S1094号提案无疑规定得最严格，这有几个原因。它要求成立矿难评估中心，它还要求撤销评价委员会（在这里矿山经营者们能够协商他们的罚金），要求把美国上诉法院当作唯一的评估申辩途径。S1904还赋予了矿工为了健康和安全相关问题而在联邦法庭起诉矿主的权力。对于大部分立法者来说，这些提议显然太过激进。赫克勒本人也承认，如果按照煤炭业对国会的影响力来看，他的这个提案最终成案的机会实在是渺茫。显然他对自己提案的境况非常清楚。在他对自己撤销诉讼权的建议所做的评论中就表达了这一点。尽管评论有些长，但也值得在此一引：

当因经营者疏忽大意而导致矿工受伤时，我的修正案仅仅是授予矿工及生还者以诉讼的权力。在当前的州工人赔偿法下，赔偿剥夺了矿工的诉讼权。矿工应该有权力提起诉讼以获得公正审判，这是自1908年以来铁路工人就享有的一个权利……

我还想强调的是，在煤炭行业中真正的困难在于对高产能存在巨大的经济动力。设备生产商的经济动力就在于制造出效率更高的产煤设备，因此也就不必要保护那些在矿井中工作的人。实际上，经济刺激与安全是对立的。我相信诸如诉讼权这样的条款将会对安全产生明确的经济刺激。对于经营者来说，确保煤矿安全远比诉讼赔偿风险在经济上更划算。

我也感觉到诸如此类的条款在1969年可能还有些超前，但我期待将来有一天能够实施。我也希望国会能支持此类条款，这样煤矿经营者的事故成本就会更高，从而不得不逐步实行更严格的安全标准来保护所有矿工。（美国国会，1969，3051—3052）

不出所料，赫克勒的这些比较激进的议程很少能够进入最终版的法案。1969年7月31日，经过数月的听证，参议院劳工和公共福利委员会报告倾向支持最初版本的法案；到了9月25日，参议院开始立法进程；到了10月2日，参议院一致通过S2917号议案（修正案），即1969联邦煤矿健康和安全法案；到了10月底，众议院审查、修订并通过了S2917号议案。11月，召开了一个联席会议以解决参众两院不同版本法案的分歧。最后在12月17日，众议院同意了会议报告，一天后参议院也批准了这个报告。1969年12月30日，尼克松总统批准了1969煤矿健康和安全法案。让我们现在回过头来看看法案本身。