美国煤矿安全法的历程与反思

这两章我想阐明的是：尽管在20世纪所实施的这些煤矿安全法案的形成都各有其社会历史背景，但也存在某些共性。这并非说存在着一些能够预测法律出现的固定方程公式，而是说某些自然、社会、经济以及政治因素在不同程度上对于解释这些法律也很重要。

第一个也是最明显的共性就是，在重大矿难事故之后国会就会迅速通过煤矿安全法案。最初用来解决矿难问题的1910年组织法颁布之前的5年内发生了85起矿难，夺去了2640名工人的生命。在1941煤矿检查调查法案（The Coal Mine Inspection and Investigation Act）颁布的前一年，共发生了6起重大事故，造成276人死亡。1946年联邦煤矿安全守则颁布的前一年，发生了5起矿难事故。该守则在森特勒利亚矿难之后又进行了修订，这次矿难死去了111名矿工。1951年12月21日的东方矿井爆炸宣称有119人死亡，这也直接催生了1952年联邦煤炭安全法。这之后一直到1966联邦煤矿安全法修正案通过时，除了在1964年没有发生矿难外，共发生了5起重大矿难。1969年联邦煤矿健康和安全法案的通过则是源于1968年孔索莱9号矿井爆炸事故，这起事故造成78名矿工遇难。

但是单以此理论并不能解释煤炭法案的出台。这么一个过分简单化的理论说明大大低估了事件背后的力量。实际上，正如我们所见，也有无数类似的悲剧发生，尤其是在20世纪二三十年代，但它们并没有催生法律的出台。

第二个共性因素就是这些安全法案出台时所处的经济背景。这个经济背景包括全国经济状况和行业经济状况，它们决定了安全立法能否出台。1910年，美国经济的增长催生了煤炭以及整个行业的繁荣；1941年，战争又使煤炭业恢复了生机，在这之前已经经历了数年的大萧条；1947年，煤炭对于国家经济的重要性又显现出来，这也直接促使了杜鲁门总统不断地将煤矿收归国有；1968年（很快就会谈到），在经历了整个50年代及60年代早期的沉寂后，煤炭业再次兴旺起来。有人可能会说当产量上升的时候政府更容易接受这种法律，但这种想法相当天真。相反，联邦行动的目标在于维系一个稳定的劳工队伍，这也是第三个重要因素。

对于劳动力以及与这些法案相关的活动有两种说法。第一，法律是在工作得到保障时起草的，这时需要大量矿工。这点在二战后表现得尤其明显（见表9）。这种情况下经营者显然更愿意妥协，以确保生产能够持续。分析表明，在刘易斯时代，UMWA之所以能够与生煤业签订合约，就是因为该行业的煤炭价格和就业都处于稳定状态。

第二，罢工并非经常发生于经济困难时期，实际上常常发生于经济状况较好的时期，这与人们的一般认识有所不同（见表12）。工会组织的契约矿罢工经常使煤田生产陷入停顿，但99%以上的停工都源于自发性罢工，它们常常无视工会的权威（Nyden，1978，79）。在就业减少时期反而没有发生罢工，大部分罢工都发生在国家经济相对繁荣和行业发展相对稳定的时期，这时的煤炭需求量往往很大。相反，在1910至1930年这30年间以及1952至1967年这15年间的经济衰退期并没有相关法律出台。

的确，这个立法过程涉及其他诸多社会和政治因素，但最重要的因素依然是矿难事故和煤炭业的经济状况。就单个要素来解释矿山立法都失于简单和简陋，需要将其置于整体的社会经济关系之下，把社会和经济作为干扰变量来检视它们两者的影响，这样才能看得透彻。我当前的分析逻辑就是基于以下命题：

1.采煤一直是美国最危险的职业。所有矿工对死伤早已习以为常，并把它看作这个职业的一部分。

2.在需求旺盛时期，产能增加将会导致死伤率的同步上升。有两个因素可说明这一现象：①对当前劳工的额外压力导致产出增加；②新的无经验工人被介绍进来。这两点可以解释为何对矿井工作场所的安全重视不够。

3.劳工要求增加工作的安全保障，而这也使经营者更容易屈从于矿工罢工的压力，必须在最后期限之前满足这些要求。

4.产能增加也导致矿难几率增加。采煤业是个致死性行业，这一痼疾很难有效根除，矿难就是活生生的证明。矿难也使工人迅速采取罢工和怠工行动进行抗议，有时甚至到国会请愿。(www.xing528.com)

5.工人抗议导致煤炭减产，整个社会尤其是工业都赖此生存。久拖不下的抗议最终导致经济危机。

6.政府运用法律（比如这个案例中的安全和健康法案）来平息劳工们的怨气，以此来解决这些潜在的危机。煤矿安全法案从来都没有解决或改变煤炭开采过程中的危险性本质，因为需要花钱，对于很多工业资本家来说这是一笔巨大的开支。

表12　美国烟煤行业停工事件（1945—1969）

续表

数据来源：美国劳务部，转引自奈登，1978，36。

总之，迄今为止我们所检视的法案都试图解决这些危机及矿难中的问题。当下，工人罢工和公众对矿难的关注对于政府合法性影响甚微，但这些问题如果不解决可能导致更深的政府合法性危机及经济危机。政府需要引入新的法律以解决当前的困境，煤矿安全法案既要使工人满意，也要使大众满意；事情又归于常态。但常态这个词在这儿是指采煤过程的不安全性，死伤依然继续。这儿所说的煤矿立法对劳资双方的经济关系也没什么改变。比如1952年法案，它通过消灭众多小公司而在实际上抬升了那些大公司的地位。

悲剧的是，这一直是煤矿立法的固定模式。法律只是被用来平息那些来自矿工及其他各方批评的工具。它也严重弱化和限制了煤田中联邦机构的权力。因此，这些机构在改善矿井工作条件方面也一直是碌碌无为。显然，在1969年联邦煤矿健康和安全法案中政府又运用了这一策略。

【注释】

[1]指在美国历史上曾经出现的强迫工人加入由企业主控制的工会合同，它使企业加强了对工人的控制，严重损害了工人的利益，1935年由《国家劳工关系法》废除。——译者注

[2]“祖父条款”是一种规定，它说的是某些人或者某些实体已经按照过去的规定，从事一些活动，新的法规可以免除这些人或者这些实体的义务，不受新法律法规的约束，继续依照原有的规定办事。——译者注