我国垃圾处理的产业政策探析

环境问题已引起中国政府和全社会的普遍关注，中国政府已把环境保护工作提到十分重要的位置，环境保护已经成为我国一项基本国策。近十年来，国家制定了一系列环境保护法规、标准和政策，并提出环保事业产业化、市场化的目标，通过政府监控和市场机制来加速环保产业的发展。

1.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

l995年10月30日八届全国人大第十六次常务委员会通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，并于1996年4月1日起正式实行。该法是我国包括城市生活垃圾在内的固体废物治理的基本法律。该法指出：国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化固体废物的原则；同时规定：贮存、运输、处置城市生活垃圾应当遵守国家有关环境保护和城市环境卫生的规定；建设城市生活垃圾处置设施、场所必须符合环境保护和城市环境卫生标准；要求城市人民政府应当配套建设城市垃圾清扫、收集、运输、处置设施。

2.垃圾处理污染控制标准

关于城市生活垃圾处理的污染控制标准主要有GB8172—87《城镇垃圾农用控制标准》、GB16889—1997《生活垃圾填埋污染控制标准》和GB18485—2001《生活垃圾焚烧污染控制标准》，上述标准分别于1988年2月1日、1998年1月1日和2002年1月1日实施，分别对城市生活垃圾的堆肥、填埋和焚烧的污染控制进行了详细的规定

3.宏观政策

在国家“十五”计划中，把资源和环境保护放在更加突出的位置。特别是随着生态建设和环境保护法律、法规及标准的完善和执法力度的加大，我国将进一步加大生态建设和环境保护的投入，这将为环保产业的发展提供广阔的市场空间。预计中国环保产业在今后10～15年内将持续以14%～17%的速度增长，是发达国家市场增长率的2～3倍。

根据中国《国家环境保护“十五”计划》，“十五”期间（2001～2005年）全国环境保护投资共需7000亿元，约占同期国内生产总值的1.3%，其中，城市环保基础设施、流域综合治理、生态保护、能力建设等应该由各级政府负责的建设项目，需要投资3940亿元。

国家“十五”期间，将新增城市垃圾无害化处理能力15万t/d、危险废物安全处置5000t/d、医疗废物安全处置1650t/d，加上工业固体废物综合利用与处置等，共需要投资900亿元。

为了促进我国环保产业快速、健康发展，保护资源和环境，培育新的经济增长点，2001年5月，国家经贸委、国家计委、科技部、财政部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家质量监督检验检疫总局等八个部委联合发布了《关于加快发展环保产业的意见》（国经贸资源［2001］517号），文件中明确指出：“发展环保产业，要坚持以市场为导向、以科技为先导、以效益为中心、以企业为主体的原则，强化政策引导，依靠技术进步，培育规范市场，加强监督管理，加大环境执法力度，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的环保产业宏观调控体系，统一开放、竞争有序的环保产业市场运行机制，促进环保产业健康发展，为环境保护提供技术保障和物质基础，以适应日益严格的环保要求对环保产业的需求，并使其成为新的经济增长点。”

在国家《环保产业发展“十五”规划》中，也对投融资政策进行了进一步规定，具体阐述如下：“要积极探索建立与市场经济体制相适应的多元化的环保产业投融资机制，调动全社会投资环境保护和环保产业的积极性。国家鼓励有条件的企业采取股份制或股票上市等多种投融资模式投资环保产业，实现投资主体多元化、融资方式多元化，尽快形成政府、企业、社会相结合的多元化投资格局。

城市环保基础设施建设和运行应当在政府的统一规划、支持和依法监督下，由企业、市场动作来实现。已建立收费机制的城市可以采取国际通行的BOT项目投融资方式筹集资金，也可以采取股份制的方式，由政府、企业、个人共同出资建设和运行城市环保基础设施。尽快建立城市环保基础设施建设和运行的社会化、市场化、专业化运行机制。有条件的企业，可以探索将污染治理设施从企业生产过程中独立出来，进行单独成本核算，由专业化的污染治理公司承包企业的环保设施运行，企业和污染治理公司根据合同关系承担相关的经济和环保责任。”

在这种政策环境下，已有不少国内外资本对投资垃圾处理工程产生了浓厚的兴趣，垃圾处理项目的投资已经呈现多元化，如在建的长春生活垃圾综合处理电站和已建成的温州东庄生活垃圾焚烧发电厂为民间资本投入，天津双港垃圾发电厂为上市公司天津泰达股份有限公司投资，北京高安屯垃圾发电厂则由外商投资。

4.垃圾处理费

长期以来，我国城市垃圾处理主要由环卫部门承担，处理费用由政府财政拨款，由于政府财力有限，致使垃圾处理的工作进展缓慢，处理设施缺乏，处理能力严重不足。

为加快城市生活垃圾处理步伐，提高垃圾处理质量，改善城市生态环境，促进可持续发展，经国务院同意，国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环境保护总局于2002年6月，联合发出《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（以下简称《通知》），我国将开始在全国范围内全面推行城市生活垃圾处理收费制度。这将从根本上解决在垃圾处理上面临的资金短缺问题，提高垃圾处理能力。

《通知》规定，要全面推行生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理的良性循环。各地要充分发挥市场配置资源的基础作用，拓宽投融资渠道，改善投融资环境，鼓励国内外资金，包括私营企业资金投入垃圾处理设施的建设和运行，最终建立符合市场经济要求的垃圾处理运行机制，解决当前垃圾处理能力不足所造成的环境污染问题。

《通知》还要求各地要改革垃圾处理运行机制，促进垃圾处理产业化。各地要按照城市总体规划和建设计划，制定生产垃圾处理设施专项规划和建设计划，处理设施布局和规模要合理，生活垃圾处理要坚持“无害化、减量化、资源化”的原则，积极推进垃圾分类收集，鼓励废物回收和综合利用。垃圾处理单位应实行政企、政事分开，要引入竞争机制，通过公开招标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，降低建设和运营成本，不断提高服务质量。(www.xing528.com)

实行垃圾收运和处理有偿服务体现了“谁污染，谁治理”的原则，将加快中国的垃圾处理设施建设并保证其正常运行。据专家测算，如果每人每年收费24元，全年可收到110亿元，超过了2000年政府用于垃圾处理的84亿元。

上述政策将改变目前垃圾处理设施的收入主要靠政府补贴的局面，垃圾处理设施的建设和运营将进一步市场化，有力地保证了垃圾处理设施的稳定运营和收益，从而将会加快垃圾处理产业在我国的发展。

5.税收政策

为了加快环保产业的发展，国家对垃圾焚烧发电厂给予税收优惠政策，具体如下：

（1）增值税。根据财政部、国家税务总局发布的《关于部分资源综合利用及其它产品增值税政策问题的通知》，自2001年1月1日起，对利用城市生活垃圾生产的电力实行增值税即征即退的政策。

（2）企业所得税。根据《关于进一步开展资源综合利用意见》（国发［1996］36号）、《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字［1994］001号）和《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》，垃圾焚烧发电厂自生产经营之日起，免征所得税5年。

6.售电政策

1996年，由国家经贸委、财政部、国家税务总局联合颁发的《关于进一步开展资源综合利用意见》（［1996］36号文）。文件中规定，对包括垃圾在内的可利用资源，强调应依靠科技进步，提高综合利用水平；应实行有利于资源综合利用的技术政策，推广实用的新技术，建立资源综合利用的环保产业。为支持资源的综合利用，国家经贸委、财政部、国家税务总局又公布了《资源综合利用目录》（［1996］803号文），在目录范围内的再生加工企业可享受财政优惠政策。

2000年7月18日，国家经贸委发布了《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》，将利用城市垃圾生产电力、热力的企事业单位认定为资源综合利用电厂，并规定资源综合利用电厂享受《关于进一步开展资源综合利用意见》（国发［1996］36号）、《关于严格控制小火电设备生产、建设的通知》（计机轻［1995］2372号）和《关于对综合利用电厂不收取上网配套费有关问题的通知》（电计［1997］731号）等文件规定的下列优惠政策：

（1）单机容量在500kW及以上，符合并网调度条件的，凭认定证书和有关资料与供电部门签订并网协议；对并网的机组免交小火电上网配套费，并在核定的上网电量内优先购买。

（2）上网电价原则上按同网同质同价的原则确定，有条件的可实行峰谷电价；因成本过高等特殊情况不能执行同网同质同价原则的，可实行个别定价，由综合利用发电企业向电网经营管理部门提出方案，报省级以上物价行政主管部门核准。电网购入综合利用电厂电量所发生的购电费用可计入成本，作为电网销售电价调整的基础。

（3）综合利用电厂与电网互供电量在同一计量点的，可实行电量按量按峰谷期分别互抵结算。

（4）综合利用电厂所发电力，凡属企业自备的不纳入电网统一销售，实行自发自用，电力部门不得扣减电网供应给该企业的电力电量计划指标。

（5）综合利用电厂单机容量在1.2万kW及以下的，不参加电网调峰；单机容量在1.2万kW以上的，可安排一定的调峰容量，低谷发电负荷不低于发电设备额定功率的85%，高峰满发。

（6）有关单位对资源综合利用电厂从指定地点自行装运煤矸石和垃圾时，不得收费和变相收费。

（7）经认定的资源综合利用电厂，符合国家有关规定的可享受减免税优惠政策。