住房公积金管理机构的内部控制特点

内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物。古埃及在法老统治时期，就已经出现了内部控制的萌芽——内部牵制制度。据Chuemhotl墓石的史料记载，当时每当货币存入银库之时，首先要由记录官在银库外加以记录，然后接受银库出纳官的监察和登记。这实际上是一种最初的内部控制制度。我国早在周代就有了内部控制的思想。宋代大理学家朱熹在《周礼理其财之所出》中提出：“虑夫掌财，用财之吏，渗漏乾设，或者容奸而肆欺……于是一毫财赋之出入，数人之耳目通焉。”^[2]意思是说，考虑到掌管和使用财赋的官吏可能进行的贪污盗窃，弄虚作假，因而每笔财赋的支出都要经过几个人的耳目，以达到相互牵制、防止贪污盗窃和弄虚作假的目的。有外国专家评论说，在内部控制方面，周代在古代是无与伦比的。

伴随着人类社会和经济的发展，内部控制制度经历了从一般到具体的不断演化过程。在这一漫长的过程中，其本质特征逐渐变得清晰起来，这就是内部控制始终围绕着资金和财产物资的安全以及经济效益主线。这一主线在不同国家的不同历史时期都没有改变过，而且伴随着社会的发展，内部控制制度在现代经济管理中的作用日趋重要。住房公积金运作管理作为近年来经济管理行业的新兴领域，其内部控制制度的特点越来越明显，作用也越来越重要。

(一)住房公积金管理机构内部控制的主体

所谓内部控制的主体是指实施内部控制的人员，即由谁来具体实施内部控制。由于住房公积金管理机构的内部控制属于会计主体内部的管理制度，所以，实施的主体只能是机构内部人员。尽管外部的审计人员对完善管理机构的内部控制制度发挥着一定作用，但他们并不承担具体设计和实施内部控制制度的义务和责任，因而对住房公积金管理机构内部控制制度系统的运行不产生内在的、本质的影响。

住房公积金管理机构内部人员作为实施内部控制的主体，对内部控制的实施产生着决定性影响。由于所处的地位不同，其控制的侧重点也不尽相同。一般来说，内部人员可以分为两个层次，一层是中高层的管理者，另一层是中低层的业务工作者，它们共同构成了实施内部控制的主体。

住房公积金管理机构的负责人、领导者作为单位内部的高层管理者，在内部控制分工中履行的职责主要是例外的、非程序性的控制，即对制度和规定所没有涉及的方面、对平时尚未遇到的突发事件和特殊事件进行控制。而中层管理人员和其他工作人员作为中低层管理者，履行的主要是常规性、程序性的控制活动。也就是说，对于规定以内的、有明确控制标准的住房公积金业务的内部控制，一般由中层管理人员和普通工作人员根据现有政策、制度规定等标准实施控制；对于超出规定范围的、没有具体政策界限作参照或者没有明确的控制标准作依据的业务，由管理机构高层领导者实施内部控制。

在实施依法治国、建立法治国家的进程中，随着法律法规的不断完善、政策和制度的不断健全，例外的、非程序性的控制将会逐渐减少，常规性的、程序性的控制将会逐渐增多。但在事业发展的长河中，原有例外性的、非程序性的控制解决了，新的例外性的、非程序性的控制又会出现。从动态观察，例外性的、非程序性的控制永远不会消失，所以，高层控制将会永远存在，作为管理层的领导岗位实施的内部控制也将是个永久话题。

随着人们对事物认识的不断加深，处理原有的、例外的、非程序性的控制的一些做法和经验就会得到总结、提炼，进而上升到理论，形成新的制度规定，这就是我们不断完善和修订制度、规定的根源所在。所以，住房公积金管理机构应在制度建设方面持之以恒地下大力气，力争使各项制度规定伴随着住房公积金事业的发展，得到不断充实、更新、健全和完善。同时，创造良好的内部环境，使各项制度规定得到贯彻落实，使内部控制主体的作用得以充分发挥。

(二)住房公积金管理机构内部控制的目标

现代管理制度下的内部控制，已不再是传统意义上的查弊纠错，而是涉及经营管理的各个方面，成为管理控制权结构的具体体现。据美国有关专家对内部控制制度目标的调查，认为是验证财务会计报告可靠性的占87%，认为是保护资产安全完整的占81%，认为是促使企业业务运营与管理政策一致性的占54%，认为是提升道德品行的占51%。^[3]这一数据说明，在被调查者中间，最少有一半以上认为内部控制制度的目标同时具备四项内容。由此可见，内部控制制度的目标已经呈现出多元化的发展趋势，远远超出传统意义上的内容。

住房公积金管理机构的内部控制制度目标，不仅包括住房公积金存款、住房公积金增值收益存款、房产、微机设备、车辆等资产的安全完整，还包括住房公积金、应付利息、专项应付款、其他应付款等负债的真实可靠，以及会计信息的及时、正确。同时，还应将促进运作管理机构贯彻国家住房公积金管理的方针、政策以及提高住房公积金运作安全和经济效益纳入其中。目标多元化的特征，不仅为住房公积金业务运作的合理规范、会计报表的真实可靠以及相关信息的及时正确提供了有力保证，而且为住房公积金内部控制提出了新的更高的要求。

(1)促使资金运作目标实现。住房公积金管理机构的内部控制由一系列方法、制度、措施和程序组成，其目的首先是保证住房公积金运作中各项方针、政策和目标的实现。从经济管理角度看，内部控制制度渗透于运作管理机构的各个方面，既包括业务运作的各个环节，又包括资金管理的各个部门。只要单位存在任何一个资金运作活动或部门，就需要有内部控制制度。从资金归集的登记记录到会计核算的账簿记录，从资金支取的审核、审批到资金的划拨，都无一不体现着内部控制制度的影子。因为，这些控制制度的作用，借助于资金归集、使用等业务活动的具体环节来发挥，通过资金归集、使用等业务活动来促使住房公积金运作方针和目标的实现。所以，内部控制制度的目标之一就是保证资金运作目标的实现。

(2)保护单位资产安全完整。资产的安全完整是住房公积金管理机构开展业务活动，履行资金管理职责的物质保证。如果资产管理混乱，偷拿挪用，损失浪费严重，就不能保证正常经营管理活动的开展。如果计算机管理系统混乱，就会使正常的支取无法及时办理，账簿核对受到影响。然而，要保证资产的安全完整，光靠思想政治教育不行，完全依赖于人的道德觉悟的提高更不行，必须要有一套严格的内部控制制度，依靠内部控制制度来约束，使制度成为保护资产安全完整的一道屏障。实践证明，社会主义市场经济条件下，内部控制制度对于保护资产的安全完整具有十分重要的保障作用。所以说，建立健全内部控制制度的目标之一，是保证住房公积金管理机构资产的安全完整。

(3)保证会计信息真实可靠。会计信息是住房公积金资金运作过程及其结果的综合反映，是住房公积金资金运营业绩的集中体现，是高层进行宏观决策的重要依据。虚假的会计信息会使决策产生重大失误。有的运作管理机构为了捞取某种荣誉和资本，虚增资金归集量和资金支取数，虚列建制扩面单位数量，虚报资金增值收益，结果使次年的主要目标任务指标难以完成，分配划拨给城市廉租住房建设部门的资金超出自己的负担能力，不得不挤占其他资金。微观方面影响了单位新一年度整体工作任务的全面完成，宏观方面影响了全市城市廉租住房建设总体目标的顺利实现。因此，要保证会计信息的真实可靠，就必须加强管理机构内部控制制度建设。只有有效发挥内部控制制度的作用，才能充分保证会计信息质量的提高。所以说，建立健全内部控制制度的目标之一，就是保证住房公积金管理机构的会计信息质量。

(4)降低风险，提高管理效率。住房公积金的运作管理面临着来自各个方面的风险压力，既有资金归集方面来自各金融机构竞争的压力风险(筹资风险)，又有资金使用方面来自各个单位和个人的信用风险(市场风险、投资风险、担保风险)，还有日常管理方面来自内部管理程序、职工素质、人员道德方面的管理风险。如何防范和降低这些风险，在面临风险时化险为夷，就成为各级运作管理机构必须十分关注的问题。实践证明，有效防范和化解这些风险的关键，在于有效的内部控制制度。只有全面完整的内部控制制度，才能将各种风险的危害降低到最低程度。所以，住房公积金管理机构的内部控制制度是规避各种风险的“防火墙”，是提高资金运作效率的“保障部”。

(5)保证法律法规贯彻执行。为了真正管理好住房公积金，国家颁布了一系列有关住房公积金管理的法律、法规，也制定了一些具体的方针、政策和制度，供各级住房公积金运作、管理机构在日常业务活动中使用。要使这些法律、法规以及有关的方针、政策和制度得到贯彻执行，就必须建立一套严格的内部控制制度。通过内部控制制度使这些法律、法规以及有关的方针、政策和制度得到分解和细化，以便于贯彻落实。所以说，内部控制制度的实施是贯彻执行国家大政方针政策的具体体现，其目的在于保证国家方针政策在管理机构能够得到更好的贯彻执行。

(三)住房公积金管理机构内部控制的本质

内部控制制度最初起源于会计控制。在20世纪中期，内部控制逐渐分为内部会计控制和内部管理控制，但二者从内容上并未完全彻底割裂。会计控制因涉及资本运作的效率和效益，尤其是通过资本筹集和资本运作来谋求效益的最大化，因而永远是财务管理的主旋律。正因此，会计控制在内部控制中的核心地位始终没有动摇，会计控制作为内部控制的本质始终没有改变。

从住房公积金管理机构的业务实践来看，内部控制制度的建设也始终围绕着会计控制这一核心进行。不论是对资金归集的控制，还是对资金运用的控制；不论是对业务收入获得的控制，还是对费用支出产生的控制，或者是对增值收益形成的控制，都必须借助于会计控制，也都离不开会计控制。住房公积金的归集，必须借助于会计核算与会计控制来管理缴存单位和个人的明细财产，维护个人的私有财产安全；住房公积金使用，必须借助于会计核算与会计控制来管理资金的运作途径，维护资金运营的安全；增值收益必须借助于会计核算与会计控制，来管理收入的足额形成和费用支出最小化，维护管理机构的利益。所以说，住房公积金管理机构的任何一项业务都摆脱不了会计控制。正因此，包括财务控制在内的会计控制始终是住房公积金管理机构内部控制的本质所在，脱离会计控制的内部控制将变得黯然失色。

(四)住房公积金管理机构内部控制的核心

内部控制制度的核心是不相容职能和不相容职务的分离，目的是避免经济管理工作中的职责不分，避免“既当运动员又当裁判员”所造成的混乱。不相容是指不能相互兼容，不能同处一职，不能同负一身。在经济管理中，不相容职责是指不能由一个部门或某一个人员承担，而必须相互分开，由若干个部门或人员共同承担的职能或职务。不相容职责的分离既包括部门与部门之间不相容职能的分离，也包括同一部门各岗位人员之间不相容职务的分离。住房公积金运作管理中，不相容职务是指不能由同一个人同时承担的两种或两种以上的工作职责。(www.xing528.com)

住房公积金管理机构不相容职能和不相容职务的分离，主要体现在以下方面。

(1)决策与执行相分离。决策由处于上位的领导层实施，执行由处于下位的工作人员实施，决策和执行构成了现代管理的立体框架。决策与执行属于不相容职务，二者的分离意味着一件事情的决策者不能同时又是执行者。否则，自己决策自己执行，或者自己执行自己决策，都会使决策缺乏科学性和权威性，执行缺乏合理性和合法性。同时，对决策的正确与否、执行的准确与否难以做出客观合理的评断，甚至会引起没有约束的决策、没有控制的执行等我行我素的混沌局面。所以，住房公积金管理机构在资金划拨、物资采购、办公及福利用品发放等方面，尤其要注意决策与执行的职能分离，以免使决策失去权威，执行失去合理性、合法性和正当性。

(2)运作与监督相分离。运作是按照决策的指令对住房公积金各项目标任务所实施的执行过程，监督是对这一工作过程及其结果所进行的监察、督促和评判。运作与监督属于不相容职务，二者的分离意味着对一件事情的执行与对其执行情况的监督检查要由不同部门和岗位人员分别承担，不能由同一部门或人员同时兼任。否则，对执行结果好坏、程度优劣的判断和评价就会缺乏客观公正性，监督的权威也会受到质疑，结果将会令人难以信服。尤其是住房公积金管理机构，各业务职能部门制订以及完成的工作计划任务，谁优谁劣、优劣程度等，不能由自己部门说了算，也不能由自己部门去考核监督，必须由独立的部门或人员去承担。

(3)会计与出纳相分离。会计与出纳都统称为财务人员或会计人员，他们在财务会计工作中，有着密切的合作关系。即使如此，也不能将会计职能与出纳职能合并一身，因为会计岗位的职责主要是负责账务，出纳岗位的职责主要是保管现金。前者主要体现为管账，后者体现为管钱(实物)；前者主要通过账簿对后者实时控制。所以，账款分离是一个十分简单的道理，住房公积金管理机构不能以各种理由将会计职能与出纳职能合并由同一岗位人员承担。

(4)物资采购与保管相分离。在物资采购业务中，采购的职能主要是“买”，表现为钱出去，货物进来。这一环节的职责是对所采购物资的质量、数量、规格、型号、金额等负责。保管主要是“管”，体现为保存和管理，这一环节对库存物资的质量、数量、等级、安全等负责，并按照“四柱清册”中“旧管+新收=开除+实在”的会计恒等式进行试算。物资买了多少，存放在哪里，是两个需要分离的不相容职务。如果将二者强行合并，会使物资采购和保管一人或一个部门说了算，容易产生漏洞，滋生腐败，对物资的数量、质量和安全极为不利。

(5)实物与账簿管理相分离。财产物资管理的方式一般通过实物管理和账簿管理相结合的方式进行，这就是传统意义上的“复式”管理或“平行”管理。实物管理由仓储保管部门负责，主要对财产物资的实物形态及其增减变动情况履行保管职责；账簿管理由财务会计部门负责，主要通过账簿记录对财产物资的增加、减少、结存情况履行保管职责。通过实物和账簿的平行控制，以及实物数量与账簿记录完全一致，来保证财产物资的完整和安全。如果管理实物与管理账簿职能不能实现分离，则不能发现库存实物的真实情况，也不能发现账簿记录的正确与否，更无法准确判断账实是否一致，无法掌握财产物资的长短多少，对其安全极为不利。

(6)制证与记账相分离。制证是指会计业务中根据原始凭证编制记账凭证的环节，记账是根据编制无误的记账凭证登记账簿的过程。记账人员与制证人员分离，可以发挥制证人员对原始凭证的检查审核作用，也有利于记账人员对记账凭证进行审核，对发现和避免制证、记账环节的差错，有着积极意义。如果二者职务集于一身，不仅难以发现差错，也有可能掩盖账簿记录中的差错，甚至为账簿造假、个人侵吞财产以及贪污盗窃等行为提供方便。所以，住房公积金会计业务中的制证、记账属于不相容职务，不论是手工会计还是电算化会计都应该实行二者分离。

(7)总账与明细账相分离。会计账簿是经济管理中的基础性骨架，一切管理数据都来自于账簿体系。在账簿体系中，发挥主要作用的是总账及其各类明细账。总账处于主导地位，对所属明细账起着统驭、控制的作用。明细账处于从属地位，受总账的统驭和控制，对总账起着辅助补充作用和详细说明作用。二者之间从数字上存在着严格的钩稽关系。因此，总账与明细账岗位职责属于不相容职务，必须彻底分离。否则，总账的控制、统驭作用难以有效发挥，主导地位难以显现甚至丧失。同时，明细账的补充说明作用也难以真正有效，从属地位也无从谈起，进而账簿对住房公积金宏观层面和微观层面的反映难以保证其真实、可靠，账簿管理经济活动的作用也会大大削弱，甚至形同虚设。

(8)上一级明细账与所属明细账相分离。在住房公积金管理机构的会计核算中，住房公积金最少应实行三级核算，如果设区市实行业务集中统一核算，则应实行四级核算。除总分类核算外，明细分类核算应按照县(市、区)进行二级核算、按照单位名称进行三级核算、按照个人姓名进行四级核算。这样，在明细核算中，二级明细账簿对三级明细账簿、三级明细账簿对四级明细账簿分别起着控制、统驭的作用，它们之间的关系犹如总分类账与所属二级明细分类账之间的关系。所以，要充分发挥账簿管理住房公积金的作用，就必须实行上一级明细账与所属明细账的职务分离。

(9)现金保管与记账相分离。现金在财产物资中意味着实物。所以，保管现金实物与保管现金账簿分离，使库存现金与现金账簿之间始终保持一定的钩稽关系，是内部控制制度的起码要求。因为，现金意味着购买力，拥有现金就意味着拥有了财产物资，意味着对社会财富的掌握。自古到今，人们看到的许多案例都是个人将公家的钱财侵占、挪用或贪污，将公款想方设法转化为个人所有，很少或者几乎没有个人将自己的钱财融入单位公款，用于公家开支，即使觉悟再高的人也没有这样的先例。一方面说明人们的私心普遍存在，另一方面说明人们对现金的占有欲望没有终止。所以，住房公积金管理机构中保管经费现金就显得十分重要。光靠出纳人员的保险柜保管是不够的，还得依靠能够连续、系统、综合、全面、完整地反映现金增加、减少、结存情况的会计账簿共同保管。从两方面同时分别管理和控制，才能保证现金的真正安全。所以，实行现金保管与记账相分离，通过两个不相容职务的同时共管，是确保现金安全的理想选择。

(10)印鉴保管与票证保管相分离。住房公积金运作管理中，要经常大量使用转账支票为个人办理住房公积金的提取转账业务，支票上所盖的预留银行印鉴是辨别真伪、保证款项安全的重要措施。没有盖全预留银行印鉴的转账支票是不能办理款项支付的，只有印鉴没有该开户银行的转账支票也是无法办理付款手续的。只有支票、印鉴二者全部齐全，才能完成款项划转业务。因此，保管预留银行财务印鉴(管章)与保管会计重要凭证(管证)就成为财务会计工作中非常重要的工作。章证工作职责分离，可以起到相互控制、相互监督的作用，对于防范风险意味着增加了一道“防火墙”。如果将二者集于一身，很容易出现失控状态。所以，印鉴保管与票证保管是两个十分重要的不相容职务，必须相互分离才能起到相互控制的作用。

(11)程序支持与业务操作相分离。在住房公积金运作管理中，目前普遍采用了电子计算机管理系统。在采用电子信息系统管理方式下，住房公积金管理中的应用软件的开发设计、参数设置、有关密码修改等十分关键，程序设置及其支持对住房公积金管理各环节十分重要。现在住房公积金运作管理行业使用的系统软件很不统一，可靠性、安全性、科学性参差不齐，对实际管理工作制约较大。一些地方不注意内部控制的要求，将电脑程序的修改、调整与业务操作都交由会计部门自己掌控，很不安全。因为，许多金融案件的发生都是业务操作人员利用直接掌控参数的修改权限，利用电脑程序设计上的漏洞，在不知不觉中完成的。许多运作管理机构的电脑管理权限掌握在极少数会计人员手中，会计人员借此随意修改数据、调整利率参数和计息时间时有发生，一旦发生这样或那样的案件，在短时期内很难被发现。因此，为了做到未雨绸缪，防患于未然，必须保证电脑程序的修改、设置权与会计部门以及具体操作应用的会计人员相分离，以实现相互控制。

(12)放贷与贷后管理相分离。住房公积金管理机构的主要职责之一就是发放购房委托贷款，对贷款的审查、批准决定着对所提供资料的肯定与否，影响着对借款人资信的评价，同时也决定着给谁贷、贷多少、贷多长期限等现实问题。贷后管理是对发放的贷款进行贷后跟踪管理，以了解借款人的归还情况，通过积极催收贷款，发现和鉴别逾期贷款户，进而达到预防和化解风险的目的。如果将发放贷款与贷后管理集于一身，则会掩盖发放贷款中的各种问题。对由于审查不慎出现的逾期贷款、因谋取私利以假资料套取贷款的行为难以及时发现，最终可能由此造成较大的风险损失。对管理机构高层及时、真实、准确了解住房公积金的委托贷款及其贷款的归还情况十分不利。所以，放贷与贷后管理这两个不相容职能，必须彻底分离。

当然，住房公积金管理机构不相容职能和不相容职务的分离，还需要从内部机构设置和人员分工等方面加以具体落实。任何以人员机构编制为借口忽视内部控制工作，削弱内部控制职能，限制内部控制作用，将不相容职务汇集一身的做法，都必将为此付出沉重的代价。

(五)住房公积金管理机构内部控制的主线

内部控制制度的建设依据于内部控制理论，而内部控制理论的发展，始终围绕着资金和财产物资的安全以及经济效益这一主线展开。因为人类社会自产生的第一天起，就与经济活动过程密不可分；人类社会进步的每一个脚印，都离不开物质产品的支撑；人类社会的每一步发展，都依赖于对物质产品的有效利用。实践证明，只有依赖于丰富的物质产品，人类社会才会不断向前发展，才会有足够的可持续发展潜力。要实现这一目的，对物质产品的创造、对物质资源的合理配置和有效利用，就形成了经济管理活动，在此基础上，进而发展成一种控制制度。当今社会，任何控制的目的都是基于资金和财产物资安全和经济效益展开的。

住房公积金管理机构的内部控制也是如此，它与会计之间的天然联系交会于账簿与账簿、账簿与资金、账簿与财产之间的核对方面。一方面，通过在内部控制制度的基础上建立起住房公积金会计系统，保证了住房公积金会计信息的真实正确和可靠，防止了以虚假手法掩盖骗取资金和违法违规运作资金的真实行为。另一方面，内部控制制度可以利用会计数据的有效钩稽关系来保证住房公积金的安全完整，杜绝了资金被不法分子挪用、侵吞，以免造成损失。此外，内部控制制度可以通过对有关政策规定的执行，对有关计划、任务和定额指标的严格实施，来保证资金运作收入都充分实现，进而确保应有的经济效益。所以，保证资金和财产安全以及经济效益这一主线，将始终贯穿于住房公积金内部控制过程的始终。

(六)住房公积金管理机构内部控制的地位

住房公积金管理机构的内部控制，在空间上首先强调的是“内部”，而不是管理机构以外。这就意味着内部控制制度是住房公积金管理机构内部整个系统的一个子系统受制于内部管理的约束，服从于管理机构的整体目标，不得凌驾于内部管理之上。由此看来，住房公积金的内部控制实际上是其内部管理的重要组成部分，渗透于管理机构内部管理的各个环节。

内部控制机构是受制于住房公积金管理机构内部管理的一个职能部门，不论是行政组织关系还是业务工作，都受制于内部的统一调配，不可能脱离内部机制而独立存在。这是住房公积金内部控制与其他行业的内部控制所共同具有的显著特征，这一特征对内部控制职能作用的发挥有着重要影响，对内部控制地位的提升也有着一定牵制。但是，内部控制又不同于内部其他职能部门，因为它对其他职能部门起着一定的调控作用。所以，住房公积金管理机构的内部控制职能，应以内部监管部门或者内部审计部门、内部稽核部门为主来承担，同时可以给予这一部门以考核、考评职能。从此意义上说，承担内部控制职能的部门在机构内部的地位是既同于内部其他职能部门，又高于内部其他职能部门。