国外住房储蓄银行监管机制的借鉴与思考

(一)美国住房监督机制

美国在立法引导、公司合作与市场竞争的作用下，建立了当今世界上最具效率和相对完备的住房金融体系，其金融体制较好地实现了广泛筹集长期而较为充足的资金、最大限度地发放低利率可承受性的住房贷款、对风险进行有效分散和控制的三大住房金融功能。

2008年4月，面对次贷危机，美国政府立即启动住房金融及其监管改革方案。当月公布了包括住房金融在内的联邦金融监管体系一揽子改革方案，具体内容包括政府设立新的监管机构，加强对房利美和房地美这两家证券化融资机构的监管等内容，成为当时反应较为迅速的国家之一。

2008年8月，次贷危机演变成金融危机，美国政府加大了对住房金融的监管力度，迅即成立了联邦住房金融署，集中行使住房金融监管职能。2008年9月，由刚成立的联邦住房金融署整合了原来负责监管联邦住房贷款银行的联邦住房金融管理局和原来隶属于联邦住房与城市发展部专司监管“两房”的联邦住房企业监管办公室两个机构的职能，负责集中行使住房金融监管职能。

作为奉行自由经济的美国政府，将住房金融监管职能掌控在政府手中，其强化住房金融监管的举措可见一斑。这一举措不仅对全球具有广泛的影响，而且对我国的住房公积金监管机制的研究，具有一定的启示作用。

(二)欧洲国家监督机制

欧洲国家的工业化程度较高，随着欧盟一体化进程的加快，成员国政府普遍重视本国居民的住房问题。总体上说，欧洲国家的住房金融体制基本上由政策性和市场性两部分构成。

(1)法国的国家监督机制。在法国，就政策性业务和监督而言，居民的住房建设贷款公益性服务由中央储蓄银行提供。中央储蓄银行的业务经营接受专门的监督委员会监督管理。监督委员会的组成规格较高，由法国国会议员、地方官员、财政部长以及法国中央银行(法兰西银行)行长组成。监督委员会的监督范围较为广泛，不仅对私有性的金融机构承担居民住房建设公益性贷款负有监督责任，而且对公立性的金融机构同样负有监督责任。比如，该监督委员会对1976年成立的法国国家住房信息中心也有监督责任。事实上，法国国家住房信息中心由法国国家住房部、地方省政府、法国家庭补贴署、从事住房贷款的金融机构、房地产开发商、建筑商、公众人联合会、消费者协会等部门联合出资成立，主要职责是向居民宣传住房政策以及提供有关住房购买、租赁、贷款等方面的信息咨询等。类似于我们有关住房公积金政策的宣传、咨询、决策等，也要接受监督。可见，法国在住房建设公益性贷款方面的监督也由政府掌控，监督的内容也绝不仅限于金融方面。

(2)德国的国家监督机制。德国实行的是社会市场经济，住房政策在国家公共政策中占有相当重要的位置。德国政府的住房金融政策主要通过对住房金融市场的干预来实现。为此，在各州都设立有政策性的住房金融机构，为社会低收入阶层提供政策性建、购房融资。为了监督全国范围内各住房储蓄银行的业务经营活动，德国政府还设立了联邦信贷监督局，以履行住房金融政策的监督职能。

联邦信贷监督局负责对全国范围内各住房储蓄银行进行监督管理。首先，依法监督。如果住房储蓄银行业务经营活动不符合《住房储蓄银行法》《银行法》《消费者信贷法》规定的经营活动范围和原则，联邦信贷监督局有权予以纠正，说明其监督有法可依。其次，垂直监督。联邦信贷监督局还向每一个住房储蓄银行委派一名巡视官，负责监督住房储蓄银行的业务经营活动是否符合法律规定，并有权检查有关业务的财务账册和记录。说明其监督机制科学，监督权限划分清楚。最后，强势监督。巡视官与住房储蓄银行业发生争执时，由委派巡视官的联邦信贷监督局负责最终仲裁。由此可见，德国联邦信贷监督局具有无可争议的监督地位。

(三)亚洲国家监督机制(www.xing528.com)

(1)日本的国家监督机制。日本对中低收入家庭提供低息长期优惠住房贷款的资金来源，主要是政府公共财政部门。对其业务监督，主要由政府机构依据有关法律进行。

日本的住房金融体系主要由商业银行、金融公司、住宅金融公库和其他金融机构组成，其中以政府支持的住宅金融公库最具特色，约占住房金融份额的40%。住宅金融公库由政府出资并吸收一些团体资金建立，专业性强、贷款范围小。目的是解决民众住房困难，消除住房资金不足，向符合条件的中低收入家庭提供低息长期优惠住房贷款。由于住宅金融公库的资金大部分来源于政府公共财政部门，所以其活动受到政府严格监督和《住宅金融公库法》约束。2007年住宅金融公库转型改组为日本住宅金融支援机构，性质依然没变。可见，日本对住房金融体系的监督，同样由政府承担监督责任，而且是依法监督。

(2)新加坡的国家监督机制。新加坡的中央公积金制度建立于1955年，从最初的养老保障逐步发展到购房、医疗保险、投资及教育贷款和亲属保险。

为了实现公积金的规范运作与管理，新加坡在中央公积金制度建立时就制定通过了《中央公积金法令》，以规范全国的公积金管理。新加坡的公积金管理机构主要有两个：一是中央公积金董事会，二是中央公积金局。中央公积金董事会由政府代表(劳工部和卫生部)、雇主团体代表、工会代表、专业人士代表(建屋发展局、电信局、留工部和金融界)组成。董事长由政府劳工部长委任，向劳工部长负责。董事会每两个月召开一次会议，商议公积金缴交率和使用方向等重大问题，其中涉及政府政策问题时向政府请示制定，修改法律时则请示或通过国会解决。中央公积金局是根据中央公积金董事会的指导，具体实施公积金的归集、管理和增值工作的法定机构，最高负责人为总经理。总经理由总统任命。中央公积金局下设内部审计部、雇主服务部、会员服务部、计算机服务部、行政管理部和人事部，各部在全国分别设立分部。

(四)国外监督机制启示

不论从发达国家看，还是从亚洲等发展中国家看，在住房问题上，各国政府都十分重视中低收入家庭的住房资金来源问题。建立面向中低收入家庭的住房融资机构，是各国政府的普遍做法。由此看来，我国的住房公积金制度作为主要面向中低收入家庭的住房保障制度的核心，符合国际通行做法是非常必要的。那么，如何保证住房公积金制度发挥其最大作用呢?国外做法有四点启示。

(1)立法保证。可以说西方发达国家以及亚洲一些国家，基本上都是法治国家，他们对立法极为重视，每项事情基本上都有法律做保障。尤其是新加坡建国不久，就考虑民众的住房问题。为此，先制定通过了《中央公积金法令》，随即在全国所有行业建立公积金制度。立法在先，制度建立在后，对于从开始就能保障公积金制度的规范实施具有重要意义。还有德国的《住房储蓄银行法》《银行法》《消费者信贷法》，日本的《住宅金融公库法》等，无不依靠立法来保证。

(2)管理机构独立。欧洲国家涉及住房金融方面的政策虽然不叫住房公积金制度，但都是提供住房保障的制度，而且机构独立。例如，新加坡的中央公积金局、中央公积金董事会，日本的住宅金融支援机构，德国的联邦信贷监督局、住房储蓄银行，法国的住房贷款监督委员会、法国国家住房信息中心等，都是独立机构。这对履行好制度职能，发挥好制度作用至关重要。

(3)普遍重视监督。许多国家对监督十分重视，不仅建立了专门的监督机构，而且将监督权大部分由国家统一掌握。如法国的监督委员会、德国的联邦信贷监督局、新加坡的中央公积金董事会等。德国的监督机构还向业务重点部门派驻了监督员，可见德国对监督的重视程度。

(4)运作与监督分离。不论是欧洲国家还是亚洲国家，都实行业务运作管理与监督管理相分离的科学机制。法国、德国、日本、新加坡等都是如此。新加坡最为明显，由中央公积金董事会履行监督职责，中央公积金局履行运作管理职责。中央公积金局在各地还设立分支机构，统管全国的公积金事务。