全面建立阶段：中国住房公积金发展史的重要转折点

全面建立阶段的标志是国家规范性文件的出台，时间为1994年至1998年这5年间。经过第一阶段的探索推广，国家在全面总结各地实践经验的基础上，及时出台了一些规范性文件，用以指导全国住房公积金工作。影响较大的重要文件有：1994年7月18日《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)；1994年11月23日财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行关于《建立住房公积金制度的暂行规定》(财综字〔1994〕126号)。这两个文件的出台，极大地鼓舞了全国住房公积金管理工作者，为我国住房公积金事业进入全新发展时期提供了强大支持，因而在住房公积金发展史上具有重要的里程碑意义。1996年国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》(国办发〔1996〕35号)，进一步充分肯定了住房公积金制度对改善城市居民住房条件，促进房地产市场的快速发育和逐步完善，推动我国社会主义改革开放事业发展方面的积极作用。标志着我国住房公积金事业进入了一个全面建立的历史发展新阶段。全面建立阶段的主要特征如下。

(一)住房公积金业务迅速发展，独立性逐渐显现

一方面，由于国家出台了一系列方针、政策，消除了人们对建立住房公积金制度的疑虑。尤其是《建立住房公积金制度的暂行规定》出台后，一些部门和人员把建立住房公积金制度当作地方政府“土政策”的错误认识有所改变，对住房公积金工作轻视的态度得到改观。多数企事业单位把建立住房公积金制度当作国家经济体制改革中的一项重要内容开始予以重视，并认真落实。在遇事要有红头文件的年代里，国家文件无疑有着极高的象征和更加权威的地位，这对已经建立或正在建立住房公积金制度的单位来说，无疑是吃了一颗“定心丸”。《建立住房公积金制度的暂行规定》的发布，标志着全国城镇在职职工中正式建立住房公积金制度的开始，因而在中国住房公积金发展史上具有深远意义。这期间，住房公积金事业与房改业务比翼双飞，共同发展。原来没有完全建立住房公积金制度的城市，在此期间都建立了住房公基金制度，从此翻开了住房公积金事业具有历史意义的崭新一页。

另一方面，1996年，国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，对推动住房公积金事业的发展也起到了关键作用，使住房公积金事业出现了超常迅猛发展的态势。资金归集量与资金使用量迅速上升，住房公积金业务大有超过房改业务发展之势。这一态势，使住房公积金事业与房改事业出现并驾齐驱、共同发展的和谐局面，也面临着新的考验，良好的融合关系从此进入了持久的考验期。随着工作的不断推进，住房公积金的独立性逐渐显现，住房公积金事业越来越受到社会各界的普遍关注。

(二)委托管理的弊端逐渐暴露，自主管理模式应运而生

由于住房公积金实行属地化管理，管理体系在横向上以地方“块块”为主，因而绝大多数城市的住房公积金继续采取“委托管理”模式。在界定管理机构与银行的关系方面，提出了管理机构与银行是“一家人”的关系，是“会计与出纳”的关系，是“总账与明细账”的关系等。日常管理中更多地采用了银行管理模式和做法，一定程度上造成了管理机构与银行暗中争夺住房公积金管理权的混乱局面。账务处理不及时，因票证传递环节不畅而引发的账账不符、账证不符现象依然存在。尤其在对住房公积金缴存单位的账户开设方面，严重违反了一收一付的结算原则。单位先要在银行开设住房公积金专户，才能办理缴存业务。单位缴存住房公积金开出转账支票时，付款方是缴存单位的基本结算户，收款方是缴存单位的住房公积金专户，体现了一收一付的结算原则，符合国家法定的基本结算要求。然而，住房公积金管理机构也在银行开户，按政策规定承担着住房公积金的管理任务，管理机构也要给各缴存单位和个人建立住房公积金专户。这样，单位缴存的住房公积金还要通过银行划转给管理机构，记入管理机构账户。因此，同一笔付款业务便涉及一个付款账户和两个收款账户，即缴存单位付款后，自身要和住房公积金管理机构各收一笔，我们把这种做法称作结算上的“一付二收”现象。

实际上，任何结算制度都根本不可能满足和支持违背一收一付原则的“一女二嫁”做法。首先是结算凭证的有效联数不能支持这种行为。为了解决这一问题，一些管理机构纷纷自制了内部凭证，用自制的住房公积金缴存凭证代替法定的结算凭证，弥补法定结算凭证联数不足问题，从而使“一付二收”现象开始蔓延。自制凭证经银行房地产信贷部签章后作为管理机构的记账依据，引发了住房公积金业务中的大量“换票”现象。由于银行(房地产信贷部)将收到的正式收账通知要换为自制的结算凭证，供住房公积金管理机构记账使用，导致在途资金数量激增，单位、银行(房地产信贷部)和管理机构三方的对账工作量加大。于是，对账业务便成为住房公积金管理中的“家常便饭”，严重困扰着这一业务的规范发展。在此情况下，一些城市试图从管理模式上采取措施，试图从根本上解决这一难题，于是自主管理便应运而生。

自主管理就是将住房公积金管理机构与银行的关系，定位于“客户与银行”的关系，彻底抛弃“一家人”思想，纠正“会计与出纳”的不正确关系定位。在与银行的关系上，住房公积金管理机构与各缴存单位一样，都是银行客户；在账户开设上，管理机构不再在银行房地产信贷部开设账户，改为在银行结算柜台开户，使原来结算中的多次“中转”变为“直通”；在住房公积金业务方面，银行不再给缴存单位开设住房公积金专户，从根本上颠覆了“一女二嫁”的基础；在业务结算中采用国家法定的结算方式和结算凭证，彻底废除管理机构自制的、原来用以代替法定结算凭证的各种票据；在款项往来中，住房公积金管理机构与各缴存单位分别是收方或付方，银行只是一个结算中介，只承担结算职能；在账户管理上，管理机构对各缴存单位和个人的住房公积金账簿，完全实行自主登记和自主管理，不再委托银行进行。1995年，面对银行房地产信贷部即将撤销的良好契机，著者为某市住房资金管理中心及时设计出这种自主管理模式，并经市房改委审查论证批准后付诸实施，使原来的银行压票和截留资金等现象彻底消除，账账不符现象荡然无存，从而呈现出结算及时、账目清楚、账账相符的良好局面。实际运行以来，效果十分显著，曾得到国务院房改领导小组有关领导和专家的一致好评和充分肯定，并在1998年的《房改通讯》上予以专门介绍。从此，自主管理模式开始了逐渐取代委托管理模式的漫漫历程。(www.xing528.com)

(三)管理机构得以规范，专职人员成为工作主体

国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》由国务院办公厅转发后，各地纷纷意识到建立住房公积金制度将是今后一项长期稳定的工作，随之在机构设置和人员编制等方面给予大力支持。原来没有正式编制的城市获得了正式编制；原来单位级别、工作职责不够明确的地方都重新给予了明确。管理机构有了正式编制，就有了正式工作人员。这期间最为明显的变化是住房公积金管理机构与房改办成为一个具有正式建制的单位，与体改、房管、建设、财政等相关部门一样，成为政府组成机构，开始出现在政府序列之中。正式工作人员逐渐取代临时人员，成为工作中的主体，业务工作从此得以稳妥快速发展。

(四)资金使用以项目委托贷款为主

这期间的住房公积金、单位售房资金和租赁保证金，成为管理机构所管理的三项主要住房资金。由于住房公积金业务的快速发展，资金归集量迅速上升，住房公积金在三项资金中的比重开始提升，不久便居于主导地位。由于单位售房资金归原产权单位所有，在随之而来的集资建房过程中立即需要使用，比重逐渐下降；租赁保证金作为地方政策又不具有全国性，许多城市均没有实行这一制度，所以管理机构关于资金的使用主要表现为住房公积金的使用。住房公积金仍以支持单位购建住房为目的，即发放的委托贷款全是企事业单位的集资建房贷款和房地产开发企业的项目贷款，没有给个人发放购房委托贷款。这在当时对支持和推动整个社会房地产开发建设事业的发展，起到了不可低估的作用。住房公积金的社会效益开始受到政府重视，经济效益也得到了初步显现。

(五)缴存比例和月缴存额逐步提高

随着人们对住房公积金制度的认识逐渐清晰，一些效益好的企业和经济承受能力强的单位，纷纷要求提高住房公积金缴存比例。相比推广阶段的抵触情绪，这无疑是人们对住房公积金制度认识上质的飞跃，说明部分单位和职工对住房公积金制度有了正确认识，人们的思想观念向着有利于深化改革的方向转变。借此机会，部分城市当机立断，出台措施，允许经济负担能力强的单位在保证生产经营顺利进行的前提下，执行较高的缴存比率。陕西省宝鸡市依据当地市场房价出台了缴存比例为5%和8%的两个档次，由缴存单位选择使用，不久又允许将单位缴存比例提高10个百分点。这样，单位住房公积金缴存比例就由原来的5%和8%两个档次，变成了5%、8%、15%、18%四个档次，缴存单位有了更大的选择空间。住房公积金制度在缴存比例上的弹性优势，促使这一制度的全面建立迅速展开。